La réforme de l'impôt sur les successions en débat

Une des principales réformes annoncée par Nicolas Sarkozy pour relancer le dynamisme de l'économie est la réforme des droits de succession qui est une mesure de mesure de politique économique qui est l'objet de débats chez les économistes :

• une mesure souhaitée par les français
  

Comme l'indique L Maurin " Les droits de succession payés lors d’un décès n’ont pas bonne presse en France. 85,8 % des Français souhaiteraient les voir supprimés, selon un sondage HarrisInteractive réalisé en mars dernier.

• Les mesures proposées par N Sarkozy durant la campagne :
  

Le candidat Nicolas Sarkozy a bien lu les sondages et a compris l'intérêt des français à leur héritage «Je voudrais exonérer de droits de succession et de droits de donation 95% des Français. (…) Quand on a travaillé dur toute sa vie, qu’est-ce qui donne du sens à la vie? C’est de faire que ses enfants commencent un peu plus haut que soi-même on a commencé. Eh bien, je ne vois pas pourquoi on devrait payer des impôts sur les successions ou sur les donations.»"

M. Sarkozy dans son discours de Poitiers a dit: « Je souhaite que l’on donne à chacun la liberté de choisir l’école de ses enfants, son temps de travail, l’âge où il cesse de travailler, la liberté de transmettre le fruit de son travail à ses enfants sans droits de succession, de disposer comme il l’entend d’au moins la moitié de son revenu, de prendre sa retraite quand il le veut, et même de travailler autant qu’il le veut après avoir pris sa retraite. "

et il poursuit : "Je m’inscris vigoureusement en faux contre ceux qui considèrent que la suppression de l’impôt sur les successions pour 95 % des ménages est une mesure en faveur de la rente. Qualifier de rentiers toutes ces familles qui n’ont fait que travailler toute leur vie, payer des impôts sur leurs revenus, et dont le seul tort est de préférer laisser quelque chose à leurs enfants plutôt que de consommer eux-mêmes est tout simplement injuste et insultant »

• les arguments avancés pour justifier la mesure :
  

P Salin économiste à Dauphine justifie la réforme en écrivant : " La seule réforme qui ait un sens à la fois économique et moral est la suppression de tous les droits de succession. Tout le reste n’est que du bricolage fiscal au gré des opportunités politiques. Même si les droits de succession ont été grandement amputés ces dernières années, ils demeurent un impôt inique, sans légitimité économique et aux
conséquences graves, comme la fuite des capitaux.Mieux, je me place même sur un plan éthique
pour dénoncer cet impôt : comment en effet justifier un prélèvement, qui reste élevé, sur un mort au seul motif qu’il a su se constituer ou entretenir dans sa vie passée un capital ?
Cela remet en cause la légitimité de la propriété du capital et par conséquent la liberté du propriétaire de donner la destination qu’il souhaite à ce capital après sa mort. Cela revient à punir celui qui a fait l’effort toute sa vie d’accumuler un patrimoine, non sans avoir au passage acquitté des impôts souvent importants. C’est toute l’absurdité de la progressivité des droits de succession . (..) La suppression de cet impôt ne serait en rien un « cadeau » fait aux plus fortunés : il n’a tout simplement pas de sens dans un pays qui reconnaît le droit à la propriété privée. "

• Mais une mesure contestée et contestable :
  

Pourtant aux USA des self made men se sont opposés à la logique de cette mesure : L’analyse de Philippe Frémeaux, directeur d’Alternatives Economiques (extrait d’une chronique de France Musique):

Warren Buffet, deuxième fortune mondiale, vient de décider, de donner 85 % de sa fortune, à des fondations caritatives, et notamment à la fondation Bill et Melinda Gates, qui finance la recherche médicale et la délivrance de médicaments au profit des populations du tiers monde. Comment analyser ce renouveau de la charité privée ?

Warren Buffet, fondateur de la société d’investissements Bershire Hataway partage avec Bill Gates, le fondateur de Microsoft la conviction qu’il est légitime, pour un individu, d’accumuler une immense fortune si celle-ci provient de sa contribution à la création de richesses. En revanche, ils estiment l’un et l’autre que cela n’a pas de sens de transmettre une telle fortune à leurs descendants et qu’il est plus juste qu’elle revienne à la collectivité sous des formes qu’ils ont l’un et l’autre choisies. Bill Gates avait d’ores et déjà affecté une grande partie de sa fortune à la fondation qu’il a créé avec sa femme. Le voilà rejoint par Warren Buffet.

En résumé, Warren Buffett et Bill Gates ont un comportement qui contredit le programme des partis politiques de droite, aux Etats-Unis comme en Europe...

Tout à fait. Parce qu’ils considèrent que le capitalisme et avec lui, la logique du marché, ne peuvent être légitimes si on ne met aucune limite à la transmission héréditaire de la richesse. La richesse doit d’abord être acquise par le travail, par le talent, et non par le simple fait d’avoir hérité de ses parents. Une société où le pouvoir économique se transmet sans avoir à faire preuve de mérite, a un petit goût d’ancien régime. C’est une société condamnée à la croissance lente, où les rentiers l’emportent sur les créateurs. C’est ce que nous avons connu, en France, au XIXème siècle, avant que la création de l’Impôt sur le revenu progressif et de l’impôt sur les successions ne viennent redistribuer un minimum les cartes, comme l’a bien montré l’économiste Thomas Piketty.

En résumé, vous semblez considérer que l’abolition des droits de succession est nuisible à la croissance ?

Evidemment. Elle est même en contradiction avec l’éthique fondamentale du libéralisme. Elle ne sert qu’à satisfaire une clientèle de petits patrons, de professions libérales aisées, voire de managers avides qui ont accumulé de quoi dispenser leurs enfants de travailler en s’accordant des revenus colossaux. Une société dynamique, une société de croissance, c’est au contraire une société où le travail est valorisé. Et valoriser le travail, c’est donner la priorité aux revenus qu’il engendre, c’est permettre à l’innovateur génial, à l’investisseur astucieux de faire fortune. Ce n’est pas créer une nouvelle aristocratie du capital

Dans une note de lecture sur le livre : Le capitalisme d'héritiers. La crise française du travail par Thomas Philippon au seuil - La république des idées éconoclaste explique : " Les français aiment le travail, les enquêtes internationales le montrent. Il compte même plus dans leur vie que dans la plupart des autres pays développés. Et pourtant, la France est aussi parmi les pays où le chômage est le plus élevé et le taux d'emploi le plus faible. On aime le travail, mais on l'évite. "

Pourquoi donc : "Le paradoxe s'expliquerait par des relations sociales déplorables. Là aussi, les enquêtes montrent que la France est parmi les pays où la satisfaction dans ce domaine est la plus faible. Pourtant, cet indicateur est nettement corrélé à des taux d'emploi élevés et des taux de chômage faibles. "

"D'où vient le mal ? D'un déficit de coopération dans le monde économique, d'une méfiance exacerbée entre individus, plus particulièrement entre groupes : patrons et salariés, cadres et non cadres. Pour l'auteur, les analyses en termes de rigidité du marché du travail expliquent bien moins les mauvaises performances en matière d'emploi que ce déficit de coopération. D'après Thomas Philippon, ce sont pas moins de 70% des différences en matière de taux d'emploi qui sont expliquées par de mauvaises relations sociales dans l'entreprise !"

"A quoi imputer cette insuffisance ? A une forme de capitalisme typiquement français qui repose sur l'héritage. Héritage direct, lorsqu'il s'agit de transmission héréditaire du pouvoir dans les entreprises ; héritage sociologique lorsqu'il s'agit de la logique de reproduction sociale. L'ambition de l'auteur est de montrer que ce fonctionnement institutionnel a un coût économique considérable."

"Il établit tout d'abord un lien historique entre la faiblesse des syndicats à l'aube du vingtième siècle et les mauvaises relations sociales aujourd'hui. La démonstration est menée avec une grande clarté méthodologique. Reste encore à expliquer pourquoi plus d'un siècle après, on aboutit à une persistance des mauvaises relations sociales. Jusqu'à la seconde guerre mondiale, le capitalisme français n'évolue guère, comparé à celui d'autres pays développés. Le paternalisme, qui n'eut qu'un temps ailleurs, persiste en France, soutenu par le goût des hiérarchies et des statuts. Alors que les autres pays voient le management se professionnaliser, la France reste à l'écart du mouvement et la direction des entreprises y reste largement une affaire de famille. Au sortir de la seconde guerre mondiale, c'est une régulation bureaucratique qui prend le relai du paternalisme pour réguler les conflits du travail"

"Le capitalisme familial sert de rempart au libéralisme. Le capitalisme familial a deux dimensions. La première a trait au contrôle patrimonial de l'entreprise ; la seconde se réfère au management de l'entreprise. En matière de contrôle, près de 65% des entreprises françaises cotées sont contrôlées par un actionnariat familial (contre 24% en Grande Bretagne). Cette situation semble répondre à l'hostilité des relations sociales. Les entreprises familiales tendent à les pacifier. Le revers de la médaille réside dans des pratiques managériales spécifiques qui semblent peu propices à élever la productivité et favoriser la croissance de l'entreprise. En matière de gestion des ressources humaines, elles on tendance à figer les situations et limiter l'émancipation des travailleurs. Globalement, ce trait spécifique du management des entreprises françaises est sans effet notable sur leur niveau technologique, mais se ressent négativement en matière organisationnelle. En définitive, le contrôle familial de l'actionnariat est probablement neutre en matière de performances économiques (il est certes un frein à la croissance, mais évite les excès de celle-ci dans le cadre d'un actionnariat dispersé où les dirigeants ont plus de marges de manoeuvre). Il n'en va pas de même en matière de transmission héréditaire du management. Il suscite guerres de succession et restreint le vivier de compétences en se limitant au giron familial.

Comment mesurer les méfaits du capitalisme d'héritier ? En observant tout d'abord le rejet des français pour l'entreprise, les entreprises françaises très spécifiquement. Dans la plupart des pays, la question des entreprises où il est agréable de travailler débouche sur un classement où les premières places sont largement occupées par des firmes nationales. Pas en France, où la plupart des entreprises où il fait bon vivre sont des filiales d'entreprises étrangèresAu rayon des solutions, Philippon retient quelques pistes indicatives. Au sujet de la transmission d'entreprises, "la plus mauvais idée si l'on veut améliorer les relations dans l'entreprise, la justice sociale et la performance économique de l'économie française à long terme serait de supprimer l'impôt sur les successions. [...] Il devrait être aussi facile pour un entrepreneur de transmettre son entreprise à sa fille ou à son fils spirituel qu'à sa fille ou à son fils naturel(le). Or, ce n'est pas le cas aujourd'hui, car la transmission en ligne directe est nettement plus facile et moins onéreuse que les autres.". En matière de croissance des PME, l'auteur retient une option simple : développer le système financier pour que les comportements à l'égard du risque des entreprises familiales puisse s'accorder avec les besoins en matière d'innovation, par le biais d'investisseurs plus disposés à supporter les risques

T Piketty explique dans une analyse comme toujours pertinente : " L’expérience du XXe siècle suggère que des sociétés trop évidemment inégales sont intrinsèquement instables. L’étude du siècle passé confirme qu’une trop forte concentration du capital peut avoir des conséquences négatives en termes d’efficacité économique, et pas seulement du point de vue de la justice sociale. Il est fort possible que l’aplatissement des inégalités patrimoniales survenu au cours de la période 1914-1945, en accélérant le déclin des anciennes dynasties capitalistes et en favorisant l’émergence de nouvelles générations d’entrepreneurs, ait contribué à dynamiser les économies occidentales des « trente glorieuses ». L’impôt progressif a le mérite d’empêcher que se reconstituent des situations analogues à celle qui prévalait à la veille de la première guerre mondiale, et sa mise à mal pourrait avoir pour effet de long terme une certaine sclérose économique.."

L’impôt sur les successions constitue en effet une manière de remettre les pendules à l’heure en évitant que les fortunes se transmettent trop facilement. De quoi favoriser ceux qui créent de la richesse eux-mêmes, plutôt que ceux qui la reçoivent de leurs parents. « Il n’existe aucune justification économique solide pour réduire massivement un impôt sur les successions rapportant déjà si peu », relevait de son côté l’économiste Thomas Piketty dès l’été dernier , observant que cet impôt ne pèse aujourd’hui que 0,4 point de produit intérieur brut (PIB), contre un point au début du siècle.

En effet, comme pour l’impôt sur le revenu, si le taux maximal affiché paraît élevé, il ne s’applique en pratique qu’à une poignée de contribuables. Ainsi, entre époux ou en ligne directe, le taux de 40 % ne s’applique que sur la partie du patrimoine supérieure à… 1,7 million d’euros, ce qui ne concerne que le 1 % des plus fortunés. Rien à voir avec le fruit du dur labeur d’un ouvrier ou même des classes moyennes aisées ! Un smicard qui arriverait à épargner 300 euros par mois – ce qui n’est pas mince, puisque cela représente un tiers de son revenu – devrait travailler 472 ans pour arriver à mettre de côté une telle somme. Quant au ménage aux revenus médians , il devrait vivre deux siècles…

Conclusion de Guillaume Allègre, économiste à l’OFCE : « Les droits de succession ne peuvent pas s’apparenter à une confiscation des fruits du travail ».

Une mesure économique qui ne peut donc être complètement justifiée par des critères d'efficacité, mais en plus une mesure couteuse en ces temps d'austérité et de dérapage non controlé du déficit et de la dette "Un choix politique coûteux pour les finances publiques : la mesure conduirait l’Etat à renoncer à 5 milliards d’euros par an (sur 7 milliards de recettes au total), de quoi par exemple construire 42 000 logements sociaux par an et loger 170 000 personnes, ou multiplier par 8 le budget des zones d’éducation prioritaires..."

chapitre de terminale intégration européenne et politiques économiques et sociales

CHAPITRE : LES NOUVEAUX CADRES DE L’ACTION PUBLIQUE

PARTIE I – LES POLITIQUES ECONOMIQUES FACE A LA CRISE


SECTION I : DES POLITIQUES INTERVENTIONNISTES NECESSAIRES, CAR LE MARCHE NE S’AUTOREGULE PAS : L’ANALYSE KEYNESIENNE DU ROLE DE L’ETAT. I ) LA REMISE EN CAUSE DE L’HYPOTHESE D’AUTOREGULATION DU MARCHE.

A ) LES ANALYSES LIBERALES DES DEFAILLANCES DU MARCHE.

Postulat de base : Traditionnellement, les auteurs libéraux considèrent que dans une économie de concurrence pure et parfaite (cf. : hypothèses vues en première) le marché dispose de capacités d’autorégulation ( la régulation par les prix : cf. première ) qui assurent, dans le long terme, un équilibre stable de plein emploi.
Le marché, selon la conception parétienne, assure donc une régulation optimale de l’économie

Les conséquences : Dés lors l’intervention de l’Etat apparaît au mieux comme inutile, au pire comme source de blocage qui génère une croissance sous optimale.

Les limites : Mais les auteurs libéraux vont, dès A.Smith, se rendent compte que le marché connaît un certain nombre de défaillances ( market failures ), en particulier cela concerne 2 domaines : les effets externes et les biens collectifs.



1° ) LES BIENS COLLECTIFS

Définition : certains biens sont dits indivisibles, car ils ne peuvent faire l’objet d’une appropriation privative et peuvent donc être utilisés par plusieurs individus ( défense nationale, infrastructures routières, ... ).

Conséquences : Dès lors :
- les individus n’accepteront pas de contribuer au financement de ces biens ; ils préféreront adopter le comportement du passager clandestin (free-rider), c’est--dire refuser de contribuer au financement du bien et l’utiliser dès lors qu’il sera mis en place .
- Si l’on considère que tous les individus sont égoïstes et rationnels , ils adapteront tous le comportement du free rider; donc l’entreprise ne pourra produire le bien ou le service car personne n’acceptera de contribuer à son financement . Pourtant , ce bien peut être considéré comme indispensable par la population

Solution : l’Etat va alors se substituer au marché défaillant en finançant sa production , en contrepartie il prélèvera des impôts qui assureront son financement .

2° ) LES EFFETS EXTERNES

Définition : Il existe des cas où l’action des individus peut avoir des répercussions ( positives : vaccination qui diminue les risques d’épidémie , ou négatives : pollution ) non souhaitées par l’individu qui se répercutent sur la collectivité.

Conséquences : Comme cet effet externe ne s’opère pas dans le cadre d’une transaction marchande et qu’il est souvent difficile ( ex : pollution ) de savoir quel est l’agent qui en est responsable , le marché ne peut assurer la résorption de l’effet externe .

Solutions : Il est obligé de faire appel à une intervention de l’Etat qui va agir , soit en réglementant(ex : en imposant la vaccination afin de réduire le risque d’épidémie), soit en faisant payer l’émetteur de l’effet externe(par exemple en imposant des droits à polluer)


B ) DES CRITIQUES PLUS RADICALES .

1 – LA MYOPIE DU MARCHE.

Postulat néo-classique : Dans la théorie économique classique , les agents économiques sont guidés par des signaux ( les prix ) qui leur permettent d’optimiser leur situation .

Limites de l’analyse : mais ces prix reflètent la situation de l’économie à un instant donné du temps . Or les agents économiques prennent aujourd’hui des décisions qui engageront leur avenir ( exemple : les décisions d’investissement telles que la construction d’une usine), et le marché s’avère incapable de leur donner des informations permettant de réduire l’incertitude .

Solutions : Certains pays , dont la France ont adopté une stratégie de planification indicative et incitative ( qui n’a rien de commun avec celle de l’URSS ) visant en particulier à faciliter la circulation de l’information et à réduire l’incertitude quant aux évolutions futures .

2 - LA REMISE EN CAUSE DES HYPOTHESES DU MARCHE DE CPP.

Critiques de l’analyse néo-classique : contrairement à ce qu’affirment les auteurs libéraux , le marché n’est pas un marché de cpp :
- L’hypothèse d’homogénéité des biens apparaît plus que discutable dans un monde où les logiques d’innovations (cf. chapitre progrès technique : Schumpeter) et de différenciation (cf. le rôle des marques) sont de plus en plus importantes.
- l’hypothèse d’atomicité est remise en cause par l’existence d’oligopoles ou de monopoles qui disposent d’un pouvoir de marché qui leur permet d’influencer les prix (cf. : thème sur les fusions et les concentrations) . Cela débouche sur des situations sous-optimales ( production plus faible , prix plus élevé )
- l’hypothèse de libre circulation des biens et des facteurs de production est elle aussi remise en cause par les diverses entraves règlementaires qui sont élaborées par les Etats afin de limiter la concurrence (cf ; l’analyse du protectionnisme dans le chapitre sur la mondialisation)
- Enfin l’hypothèse de transparence (c’est àdire la circulation de l’information sans coût) est discutable en raison de l’intèrêt qu’ont les agents économiques de protéger leurs informations afin de maximiser leur satisfaction.

Les solutions : elles vont nécessiter des interventions de l’Etat qui agira :
- soit en prenant le contrôle direct des monopoles ( nationalisations ),
- soit en réglementant afin d’empêcher la constitution de monopoles ( cas américain : cf. Microsoft )

3 – LA CRITIQUE KEYNESIENNE

Critiques de l’analyse néo-classique : Keynes va développer Sa critique en montrant que :
- la régulation par les prix n’est pas optimale ,
- qu’elle débouche trop souvent sur des comportements moutonniers ( ou mimétiques) de la part des agents économiques ( qui ne sont pas alors considérés comme rationnels )
- ce qui peut plonger l’économie dans des situations de crise économique , qui sont cumulatives .

Solutions : une intervention de l’Etat s’avère alors nécessaire pour sortir l’économie de la crise. D’autant plus que Keynes conteste l’idée que les variables macro-économiques puissent être analysées comme le résultat de l’agrégation des comportements individuels .

II ) L’ANALYSE KEYNESIENNE : UNE CONCEPTION ACTIVE DU ROLE DE L’ETAT

. A ) LES POLITIQUES CONJONCTURELLES

Pour comprendre le rôle conféré à l’Etat par l’analyse keynésienne , il faut partir de l’étude de l’enchaînement keynésien de l’économie :


L’objectif de la politique macro-économique : La politique macro-économique vise
· un objectif prioritaire : assurer le plein-emploi des facteurs de production , en particulier le travail .
· Elle dispose pour cela d’une cible privilégiée : la demande effective . En effet , selon Keynes , l’économie ne tend pas naturellement vers le plein-emploi , car la propension moyenne à consommer (C/R) étant inférieure à 1 , la consommation augmente moins vite que le revenu . C’est donc l’investissement qui doit compenser l’écart croissant qui se creuse entre les 2 variables (cf. chapitre investissement) .
· Keynes préconise alors une politique active qui vise à assurer le plein emploi en contrecarrant les tendances de l’économie de marché ( absence d’autorégulation ) . Il s’agit donc d’assurer une expansion durable : « le vrai remède au cycle économique ne constitue pas à supprimer les booms et à maintenir en permanence une semi-dépression , mais à supprimer les dépressions et à maintenir en permanence une situation voisine du boom » (Théorie générale )

Les moyens : Voyons maintenant quels sont les différents moyens envisagés par Keynes afin d’ assurer le boom :
· dans l’analyse keynésienne , l’investissement joue un rôle central ; c’est de son niveau que dépend le plein emploi
· Or l’investissement peut être freiné par une chute de l’efficacité marginale du capital , résultant d’anticipations sur l’évolution de la demande pessimiste de la part des entrepreneurs , mais aussi par un niveau trop élevé des taux d’intérêt ( lié à la préférence pour la liquidité ) .
· Pour éviter le freinage de l’investissement , Keynes envisage trois solutions essentiellement :

1° ) UNE POLITIQUE MONETAIRE EXPANSIVE VISANT A AGIR SUR LES TAUX D’INTERET REELS

a - L’objectif :


L’objectif est de soutenir l’investissement privé en appliquant une politique monétaire expansive visant à réduire les taux d’intérêt .

b - Un effet positif :

Contrairement à ce qu’affirmeraient les libéraux , Keynes ne considère pas que cette politique soit inflationniste . En effet , :
· dès lors que tous les facteurs de production ne sont pas mis en oeuvre ( situation de sous-emploi ) ,
· une politique monétaire expansive aura un effet moteur sur la sphère réelle ( Keynes rejette donc la théorie quantitative de la monnaie quand l’économie est en situation de sous-emploi ) .
· La chute du taux d’intérêt qui résultera de cette politique monétaire permettra , à efficacité marginale du capital constante , d’augmenter la rentabilité de l’investissement .

c- mais limité :

Mais , selon Keynes , cette politique est limitée ( l’exemple du Japon aujourd’hui ) car :
· la baisse du taux d’intérêt peut être compensée par une chute plus que proportionnelle de l’efficacité marginale du capital ,
· mais surtout la baisse des taux ne saurait franchir une limite ( Keynes la qualifie de trappe à la liquidité ) , c’est-à-dire que si le taux d’intérêt devient trop faible , toute la monnaie détenue par les ménages est thésaurisée, ce qui engendre des fuites allant à l’encontre des objectifs recherchés par la politique monétaire expansive ( injecter des liquidités pour soutenir la croissance ) .

2° ) DES POLITIQUES DE SOUTIEN DE LA CONSOMMATION .

a - L’objectif :

L’objectif est de soutenir la consommation afin d’améliorer les anticipations des chefs d’entreprise sur l’évolution future de la demande effective ( modèle de l’accélérateur ) .

b - Les moyens :

Le gouvernement dispose pour cela de trois leviers essentiellement :

b1- une politique de revenu

Mesures :Il faut augmenter les salaires sur lesquels le gouvernement peut peser , c’est-à-dire en France , le SMIC et les salaires des fonctionnaires ( politique de revenu ).

Limites : Encore faut-il que cela n’augmente pas trop le coût du travail , car alors cela risque d’entraîner une augmentation du chômage , contraire à l’objectif recherché .

b2 - distribuer des prestations sociales ( une politique d’accroissement des minima sociaux par exemple) aux ménages les plus défavorisés

Mesures : En effet ceux sont ces ménages qui ont la propension à consommer la plus élevée . On peut donc considérer que les fuites vers l’épargne seront réduites et donc que l’effet multiplicateur sera plus important
Limites : Néanmoins dans un contexte de récession les ménages qui craignent le chômage peuvent avoir tendance à épargner le surplus de revenu, ce qui limite les effets de relance ;

b3 - réduire les taux d’imposition ( politique de tax cut)

Mesures : en particulier ceux pesant sur les ménages les moins aisés ( baisse du taux d’imposition sur le revenu , pb, encore faut-il qu’ils soient imposables ; ou alors baisse des taxes telles que la TVA qui frappent la consommation ), ce qui vise non pas , comme dans une perspective libérale , à augmenter l’incitation au travail et à l’épargne des ménages les plus aisés , mais à relancer la consommation (les fuites vers l’épargne seront d’autant plus élevées que la propension à épargner est forte, c’est à dire que le revenu du ménage augmente).

Limites : En France ou ù la moitié de la population n’est pas imposée sur le revenu ce type de mesure a forcément un effet limité. Seule une baisse du taux de TVA aurait un réel effet de relance mais cette mesure serait très coûteuse à court terme et nécessite l’accord de la commission européenne.


CONCLUSION :

Toutes ces mesures :
· ont l’avantage de réconcilier l’efficacité économique et la justice sociale ( cf thème : démocratie et inégalités ) .
· Néanmoins elles présentent toutes (quoique à des degrés différents) un inconvénient : l’effet multiplicateur en est réduit car une partie des ressources distribuée aux ménages sera épargnée .

3° ) UNE POLITIQUE DE RELANCE PAR LES DEPENSES PUBLIQUES .


Le principe : Le gouvernement peut se substituer à l’investissement défaillant des entreprises en augmentant ses dépenses publiques , en particulier :r en appliquant des politiques de grands travaux (investissement autonome : cf Roosevelt dans les années 30 ).

Les conséquences : L’effet de relance sur l’économie sera plus important que celui assuré par un soutien de la consommation , car il n’y a pas de fuite immédiate vers l’épargne ( les fuites n’ont lieu qu’à travers le mécanisme du multiplicateur) .

Les limites : Toutes ces politiques ont un inconvénient : elles augmentent les dépenses publiques ou diminuent les recettes ; elles engendrent donc une augmentation du déficit public

4° ) L’ANALYSE KEYNESIENNE DU DEFICIT PUBLIC .

Dans une perspective keynésienne , il faut distinguer 2 types de déficit:

a - le déficit conjoncturel

Il a un effet contracyclique qui s’exerce par le biais des stabilisateurs automatiques .
On peut distinguer le court et le long terme :
- A court terme :
· Dans le cas d’une dépression , le revenu des ménages chute , donc à taux de prélèvements obligatoires constant , les recettes publiques diminuent .
· Dans le même temps , les dépenses augmentent mécaniquement du fait de l’accroissement du chômage ( niveau de prestations sociales inchangé ) .
· Selon les keynésiens , l’augmentation du déficit ne doit pas être considérée négativement , elle permet d’éviter à l’économie de tomber dans la dépression cumulative .
- Sur le long terme : on peut envisager que les périodes de croissance et de dépression se compensent et donc que les déficits cumulés par les stabilisateurs automatiques durant les dépressions sont financés par les excédents engendrés par les booms . En effet :
· durant l’expansion , les recettes publiques augmentent ( à taux de prélèvements obligatoires constant ) ; dans le même temps le chômage diminuant , les prestations distribuées chutent , d’où baisse des dépenses ,les stabilisateurs automatiques freinent l’augmentation de la demande et donc le risque d’une croissance inflationniste . Ils exercent donc un effet contracyclique .
· pour la récession on observe les effets inverses :


b - les politiques discrétionnaires :

Intérêt : Mais le gouvernement peut considérer , surtout en période de dépression , que les stabilisateurs automatiques n’exercent pas un effet suffisant : les autorités mènent alors des politiques discrétionnaires de relance qui visent à exercer un effet d’entraînement sur la demande effective par une augmentation des dépenses publiques et/ou une diminution des taux de prélèvements obligatoires ( tax cut ).

Limites : Cette politique engendre un déficit supérieur à celui qui est attendu du fait des seuls stabilisateurs automatiques . Se pose alors le problème du financement du déficit .

5° ) LES MODES DE FINANCEMENT DU DEFICIT PUBLIC

3 types de financement peuvent être envisagés :

a - une augmentation des taux de prélèvements obligatoires

Ce type de mesure serait contraire à l’objectif de relance , car elle ponctionnerait le revenu des ménages et freinerait leur demande . Ou alors , elle devrait être concentrée sur les tranches de revenu les plus élevées ( augmentation de la progressivité de l’impôt ) qui ont les propensions à consommer les plus faibles .

b - financement par l’émission de bons du Trésor

Cette mesure vise des agents non monétaires . cette solution n’est envisageable que :
· si le marché financier est très déprimé ( offre de capitaux supérieur à la demande ) donc si les taux d’intérêt sont très bas ( cf trappe à la liquidité ) ; alors l’augmentation de la demande de capitaux de l’Etat n’engendrera pas un accroissement du taux d’intérêt qui évince les entreprises .
· Dans le cas où les taux d’intérêt sont supérieurs au niveau de la trappe à la liquidité , le financement par l’emprunt qui augmente les taux d’intérêt risque d’évincer les entreprises , donc de diminuer l’investissement , ce qui est contraire à l’objectif recherché ( l’effet négatif est limité si les dépenses publiques sont des dépenses d’investissement , se substituant à l’investissement privé défaillant ).

c - le financement monétaire ( communément nommé à tort financement par la planche à billets ) :

les autorités publiques vont demander des avances à la Banque de France ou vont émettre des Bons du Trésor qu’elles vont placer auprès des agents monétaires ( Banque de France ou banque de second rang ) . Dans une perspective keynésienne ce mode de financement n’est pas obligatoirement inflationniste :
· bien qu’il engendre une augmentation de la masse monétaire en circulation , il peut n’avoir qu’un effet réduit sur l’évolution des prix si l’économie est en sous-emploi .
· En effet , elle dispose alors de capacités de production disponibles qui peuvent répondre à l’augmentation de la demande résultant de la politique de relance .
· Ce mode de financement semble d’autant plus intéressant qu’il réduit les taux d’intérêt et favorise donc l’investissement des entreprises .

Remarque : Si l’Etat ne veut pas accroître le déficit public au-delà du déficit conjoncturel , il peut appliquer une politique conforme aux préceptes de Haavelmo , c’est-à-dire qu’il va augmenter du même montant les dépenses publiques et les impôts . Contrairement à ce que l’on pourrait penser , l’effet n’est pas nul : on observe un effet multiplicateur égal au montant des dépenses publiques qui demeure toutefois inférieur à une politique de relance sans financement par l’impôt .

B ) LES POLITIQUES STRUCTURELLES .

Si l’on réalise une étude sur la longue période , la part des dépenses publiques dans le PIB et donc le taux de prélèvements obligatoires n’ont cessé d’augmenter dans tous les pays développés ( même les plus libéraux comme les USA )depuis le début du XX° siècle ( cf cours de première ) . Ceci traduit le passage de :
- l’Etat -Gendarme ou protecteur ou régalien ( qui exerce uniquement les fonctions régaliennes : armée , police , justice ; c’est l’Etat souhaité par SMITH )
- à un Etat-Providence intervenant directement dans la sphère économique et sociale .

Remarque : cette transformation du rôle de l’Etat a été mise en évidence dès la fin du XIX° siècle par A.Wagner qui a énoncé la loi de l’extension croissante de l’activité publique , connue sous le nom de loi de Wagner . Loi qui pose que plus un pays est civilisé ( développé ) , plus l’intervention de l’Etat est nécessaire et importante en raison de la complexification des sociétés . Cet interventionnisme accru de l’Etat résulte de l’incapacité du marché à s’autoréguler et des effets pervers qu’il a générés .

1° ) UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE ACTIVE .

a -Les défaillances structurelles du marché :

remarque : Même si à proprement parler Keynes n’est pas favorable à une politique de planification , s’il ne s’est intéressé qu’aux politiques conjoncturelles ( « dans le long terme , nous sommes tous morts » ) il n’en reste pas moins qu’il s’est déclaré partisan d’une socialisation de l’investissement . En effet :
· Keynes considérait que les marchés n’étaient pas capables de s’autoréguler , qu’ils adoptaient des comportements moutonniers , que les agents économiques étaient plus ou moins irrationnels .
· A tout cela la planification à la française ( mais aussi le MITI japonais , par exemple ) va ajouter que les marchés sont myopes , ne tiennent pas compte des externalités résultant de leurs activités et sont incapables de répondre à la demande en biens collectifs des ménages

b- Les solutions :

Dès lors , une politique industrielle active de l’Etat peut paraître souhaitable . Elle visera :
· tout d’abord , dans le cadre de la planification ( indicative et démocratique ) , à recueillir des informations , à établir une perspective de long terme et à prendre en compte le projet collectif assurant la cohésion nationale .
· Les autorités pourront alors soit inciter les entreprises privées à s’implanter sur des marchés porteurs , dans des régions en voie de désertification ( par une politique d’aide à l’investissement ) , soit se substituer aux entreprises pour mener à bien des projets utiles à la collectivité , par le biais des grandes entreprises nationales , par exemple .


2° ) UNE POLITIQUE SOCIALE : L’ETAT-PROVIDENCE

Constat : Comme nous l’avons vu dans le chapitre sur le lien social , le lien marchand n’est pas apte à assurer la cohésion de la société ; il s’avère incapable d’intégrer et de protéger l’individu .

Solutions : Mais le marché ayant entraîné la disparition des solidarités traditionnelles ( famille , communauté ) , l’Etat a alors été obligé de compenser les effets pervers engendrés dans la sphère marchande .

a - L’objectif de l’Etat-Providence :

L’objectif de Beveridge ( le rapport Beveridge a été à l’origine de la création de l’ Etat Providence en Angleterre après la seconde guerre mondiale) et dans une moindre mesure de la Sécurité Sociale française était de libérer la société du besoin , principalement de protéger les individus des différents risques auxquels ils sont confrontés durant leur vie ( chômage , maladie , vieillesse ) par le versement de prestations sociales compensatrices

b- Les moyens :

La Sécurité Sociale vise donc :
· essentiellement à opérer une redistribution de type horizontale , c’est-à-dire qu’elle distribue des prestations aux actifs qui ont contribué à son financement .
· Il n’en demeure pas moins que dès l’origine , et cette tendance s’est accrue avec le temps , une redistribution verticale s’est opérée en direction des ménages les plus pauvres ( ex : création du minimum vieillesse ) .

Remarque : Contrairement à ce que considèrent les auteurs libéraux , l’Etat-Providence ne peut être envisagé uniquement comme une retombée des fruits de la croissance . En effet , dans une perspective fordiste , on peut considérer que durant les 30 Glorieuses , les prestations sociales ont permis de dynamiser la demande effective et ont donc largement contribué à la croissance économique . On retrouve ici le message keynésien , selon lequel l’efficacité économique et la justice sociale sont complémentaires .

Conclusion : Cette perspective est fortement critiquée par les auteurs libéraux qui :
· considèrent que l’interventionnisme étatique est générateur de crises et doit donc être limité autant que faire se peut
· Cette vision s’appuie sur l’échec des politiques de la relance opérées durant les années 70 qui ont eu pour effet , selon les libéraux , de plonger l’économie dans la stagflation ( stagnation économique et augmentation du chômage et inflation ) .
· L’opinion libérale semble d’autant plus justifiée qu’avec la mondialisation des économies , les capacités d’action des autorités nationales sont de plus en plus limitées .


SECTION II : L’ANALYSE LIBERALE : LE NECESSAIRE RETOUR VERS UN ETAT MINIMUM .

I ) LA REGULATION PAR LE MARCHE EST OPTIMALE .

A - Principes de base :

Selon les auteurs libéraux , le marché :
· est capable de s’autoréguler , c’est-à-dire qu’il dispose de mécanismes endogènes ( la flexibilité par les prix ) qui assurent un retour à l’équilibre de long terme .
· Cet équilibre est optimal au sens de Pareto , c’est-à-dire qu’il est impossible d’améliorer la situation d’un agent sans détériorer celle d’un autre .

B - Conséquences :

Ainsi une politique visant à relancer la demande pour sortir l’économie de la crise est :
· non seulement inutile car l’économie tend inéluctablement vers le plein emploi ,
· elle est aussi dangereuse , car elle perturbe les mécanismes du marché
· Néanmoins , nous avons vu dans la section I que le marché pouvait être défaillant ( effets externes , biens collectifs ) , ce qui justifiait du point de vue libéral , une intervention limitée de l’Etat ( Smith l’avait déjà noté au XVIII° siècle dans le cas de la construction des ponts et des écoles ) .
· Mais, les auteurs libéraux ont établi un bilan très critique des interventions de l’Etat visant à corriger les défaillances du marché . Ils constatent que les politiques menées ont un bilan globalement très négatif ; ils considèrent donc que l’intervention de l’Etat est justifiée uniquement dans la mesure où elle ne crée pas plus de problèmes qu’elle n’en résout .


II ) LA CRITIQUE DES POLITIQUES DISCRETIONNAIRES DE RELANCE .

Les politiques de relance keynésienne visent à augmenter la demande effective . Elles considèrent donc que la demande effective est une variable déterminante qui exerce un rôle moteur sur l’offre .
Or les auteurs libéraux postulent , eux au contraire , conformément à la loi de SAY que c’est l’offre qui est déterminante et donc qu’il est absolument inutile de chercher à agir sur la demande ; cela ne peut générer que des effets pervers .

A ) L’ INEFFICACITE DES POLITIQUES DE RELANCE AGISSANT SUR LA DEMANDE .

Les politiques de relance de type keynésienne peuvent être de différents types comme nous l’avons vu dans la section I :

1° ) UNE POLITIQUE MONETAIRE EXPANSIVE .

Une politique monétaire expansive visant à diminuer le taux d’intérêt afin de le rendre inférieur à la productivité marginale du capital et donc inciter les entreprises à investir sera un échec pour les raisons suivantes :

a-une politique inflationniste :

le postulat traditionnel :dès lors que , l’économie est au plein emploi des facteurs de production , ( la tendance à l’équilibre est générale dans l’analyse néo-classique ) la théorie quantitative de la monnaie postule que toute augmentation de la masse monétaire en circulation se traduit par une augmentation des prix et n’a aucun effet sur la sphère réelle .


a1 – l’analyse de Milton Friedman

Présentationde la théorie de M.Friedman : il va relativiser l’ efficacité des politiques d’expansion monétaire , en distinguant le court terme et le long terme :
- à court terme : Elles peuvent , selon lui , avoir une efficacité à court terme dès lors qu’elles trompent les agents économiques . En effet ,
· les ménages font des anticipations adaptatives ( c’est-à-dire qu’ils prévoient l’ évolution future des prix , en fonction du niveau des prix atteints dans le passé ) ,
· ils peuvent donc être trompés par la politique monétaire menée par l’Etat . Ils peuvent croire que celle-ci engendre une augmentation de leur revenu .
· Dès lors ils vont augmenter leur consommation , les entreprises qui bénéficient d’une baisse des taux d’intérêt vont augmenter leur investissement : la demande s’élevant , les prix vont augmenter avec la production .
· Ceci va engendrer une augmentation de la demande de travail : les entreprises embauchant à un salaire réel inférieur ( les salaires nominaux augmentant moins vite que les prix ) .
- à moyen terme : Mais à terme , les ménages vont se rendre compte de leurs erreurs :
· ils comprennent qu’ils ont subi une baisse de leur pouvoir d’achat ( l’augmentation de leur revenu nominal a été plus que compensée par une augmentation des prix ) ,
· ceci va les inciter à réduire leur demande, dès lors les entreprises vont licencier les salariés qu’elles ont embauchés . On revient alors au taux de chômage naturel , mais avec une inflation plus élevée .
· Les ménages vont demander des augmentations de salaire , afin de compenser l’effet de l’inflation .

2 cas sont alors envisageables :
· l’Etat augmente la masse monétaire en circulation afin de distribuer des revenus aux ménages , mais la même cause aura les mêmes effets que précédemment : les prix augmentent , la production de long terme reste stable , le taux de chômage est constant au niveau du taux de chômage naturel .
· l’Etat refuse d’augmenter la masse monétaire , l’évolution dépendra alors de la capacité des salariés à imposer des augmentations de salaire ( cf plus bas politique de revenu).

Conclusion : La théorie de Friedman montre donc qu’une politique monétaire expansionniste ne peut avoir des effets que dans le court terme , dans le long terme , elle est toujours inefficace .

a2 - Les nouveaux classiques ( LUCAS et SARGENT ) : le théorème d’inefficience

Explications : ils vont encore plus loin en développant le théorème dit d’inefficience qui montre que :
· seules les variations non anticipées des agrégats monétaires auront des effets sur les grandeurs réels (investissement , croissance du revenu, etc.) .
· Or ils supposent que les anticipations des ménages ne sont pas adaptatrices mais rationnelles ( c’est-à-dire que les ménages sont capables d’anticiper les effets de la politique monétaire sur l’inflation ) ;
· ils ne vont donc pas être trompés par l’augmentation de leur revenu nominal à court terme , d’où aucun effet sur la sphère réelle : les prix augmenteront par contre proportionnellement à la masse monétaire .

Conclusion : La politique monétaire est donc :
· inefficace , non seulement à long terme mais aussi à court terme
· et elle génère , en plus , des effets pervers : les calculs des ménages peuvent être faussés par l’évolution des prix ( dans l’hypothèse des anticipations adaptatives de Friedman) , la compétitivité des entreprises peut être réduite par l’augmentation des prix , la politique monétaire peut déboucher sur la stagflation ( plus de chômage , plus d’inflation ) .

b- l’augmentation de la masse monétaire qui génère une baisse des taux d’intérêt réel va entraîner une réduction de l’incitation à épargner ( augmentation de la préférence pour le présent )

Celle ci i risque de déboucher sur une insuffisance de l’offre de capital qui va freiner les projets d’investissement des entreprises . On retrouve ici la conception néoclassique , selon laquelle l’épargne est une fonction croissante du taux d’intérêt réel et qu’elle joue un rôle central dans l’accumulation du capital et donc dans la croissance économique ( rejet de l’hypothèse keynésienne de la préférence pour la liquidité ) .

c - l’augmentation de la masse monétaire peut à court terme inciter les entreprises à investir

Explications : en effet le taux d’intérêt réel diminue et devient inférieur à la productivité marginale du capital , mais ces investissements basés sur des calculs erronés des entreprises généreront ce que F.A.Von Hayek appelle un surinvestissement ( c’est-à-dire que ces capacités de production seront inutilisées , car elles ne répondent pas véritablement à un besoin économique ) .

Conclusion : On retrouve alors la conception libérale , selon laquelle tout investissement sain ne peut être financé que par une épargne véritable , c’est-à-dire par une abstention de consommation .La politique d’expansion monétaire risque :
· à terme , d’engendrer une augmentation des taux d’intérêt nominaux ( pour compenser l’augmentation de l’inflation)
· mais alors les entreprises qui subissent une hausse de leurs coûts financiers seront peut-être tentés de la répercuter dans leurs prix ,
· ce qui aggravera les tensions inflationnistes et risquent de déboucher dans le cas d’une indexation des salaires sur les prix sur la boucle prix-salaire observable dans les années 70 ( la hausse des prix entraîne une baisse du pouvoir d’achat qui détermine une hausse des salaires nominaux ( indexation des salaires sur les prix ) ,
· d’ où hausse du coût du travail qui génère à la fois une hausse du prix de vente compensatrice et du chômage .
· Suite à l’augmentation des prix , les ménages demandent des augmentations de salaire nominaux pour compenser la perte de pouvoir d’achat : retour à la case départ ) .

2° ) UNE POLITIQUE DE RELANCE DE LA CONSOMMATION .

Comme nous l’avons vu dans l’analyse keynésienne , cette politique peut être développée selon 3 axes :

a - une politique de revenu visant à augmenter les salaires des ménages ,

Objectifs visés par la politique : En augmentant les salaire en particulier des plus faibles , cette politique vise un objectif de justice sociale et de relance de la demande .

Les répercussions selon les libéraux : Cette politique est un échec , car :
· elle augmente le coût du travail et risque de rendre le taux de salaire réel supérieur à la productivité marginale du travail , d’où augmentation du chômage en particulier pour les catégories les moins qualifiées ou n’ayant pas d’expérience professionnelle .Ainsi une politique généreuse a priori va à l’encontre des objectifs recherchés : elle détériore la situation des plus pauvres . Elle est inefficace et injuste socialement , substituant à des inégalités de revenu qui peuvent assurer progressivement une augmentation du bien-être , le chômage .
· si les entreprises , afin de ne pas subir de détérioration de leurs profits , augmentent leur prix , alors cela risque de déboucher sur des tensions inflationnistes ( cf plus haut ) .
· la théorie du revenu permanent de M.Friedman montre que ce n’est pas parce que les ménages ont vu leur revenu augmenter pendant une année , qu’ils vont accroître leur consommation . Ils peuvent considérer que cette augmentation du revenu n’est que transitoire . Dès lors , la majeure partie du revenu supplémentaire sera épargnée , ce qui n’aura aucun effet sur la demande . On retrouve ici la critique libérale qui considère que la consommation n’est pas une fonction croissante du revenu ; la théorie de la propension moyenne à consommer étant fausse , les effets du multiplicateur sont plus qu’incertains .Les ménages n’augmenteront réellement leur consommation que dans le cas où ils considèrent que leur revenu va continuer à s’élever car la croissance économique est forte , car les conditions de l’offre sont saines : on retrouve ici la loi de Say , selon laquelle c’est l’offre qui détermine la demande .

b- une politique de distribution de prestations sociales :

Objectifs recherchés : cette politique vise à réduire les inégalités et à augmenter la consommation des ménages les plus pauvres .

Répercussions selon les libéraux : Mais elle génère de nombreux effets pervers :
- elle est désincitative au travail . En effet :
· les ménages les plus pauvres ne voient pas quel serait l’intérêt pour eux de retrouver du travail alors qu’en ne faisant rien ils gagnent un tout petit peu moins et non pas à payer de prélèvements obligatoires . Cette politique incite donc les assistés à demeurer assistés .
· Mais , en plus , elle risque d’augmenter le nombre de prestataires , puisque les ménages qui en travaillant perçoivent un salaire un tout petit peu plus élevé que les assistés vont alors être incités à abandonner leur travail et à demander des aides ( cf thème efficacité et justice sociale )
- le nombre de prestataires augmentant , leur poids dans la population s’élevant , ils vont requérir des augmentations de prestations qui ont de grandes chances d’être acceptées ( les hommes politiques voulant se faire réélire ont tout intérêt à satisfaire les demandes des prestataires ). Mais alors le coût des prestations va augmenter et il va bien falloir trouver un moyen de les financer ( cf plus bas ) .
- l’augmentation de la consommation qui pourrait résulter de l’augmentation des prestations sociales se heurte à la théorie du revenu permanent ( cf plus haut ) ; elle est de toute façon inefficace dès lors que les capacités d’offre ne sont pas disponibles à court terme .

c - une politique de réduction des taux de prélèvements obligatoires :

c’est la politique qui paraît la moins critiquable aux auteurs libéraux . Mais les effets recherchés seront radicalement différents de
ceux proposés par les keynésiens . En effet , :
· il ne s’agit pas d’accroître le revenu disponible des ménages ( en particulier celui des moins favorisés ) afin de leur permettre de consommer ,
· mais d’inciter par une réduction des montants prélevés sur le travail et l’épargne les ménages à épargner , à investir , donc à développer les capacités d’offre ( cf théorie de Laffer , plus bas).
· La baisse de la pression fiscale devra alors surtout concerner les catégories les plus aisées .

3° ) UNE AUGMENTATION DES DEPENSES PUBLIQUES .

objectif visé par les keynésiens: Dans la perspective keynésienne , elle apparaît comme la plus efficace , car elle ne subit pas de fuites dues à l’augmentation de l’épargne , comme c’est le cas pour les politiques visant à accroître la consommation des ménages .

les répercussions selon les libéraux : Dans une perspective libérale , elle est considérée comme inefficace et générant des effets pervers :

a - les dépenses publiques , en particulier les dépenses d’infrastructure ,sont considérées par Keynes comme se substituant à un investissement privé défaillant .

En réalité , il n’en n’est rien : selon les auteurs libéraux , :
· si les entreprises n’investissent pas , c’est parce que les conditions de rentabilité ( rentabilité économique , taux d’intérêt ) ne sont pas bonnes .
· Il faut donc restaurer les conditions de l’offre et non pas relancer la demande qui , se heurtant , à des capacités d’offre rigides générera de l’inflation .

b - les dépenses publiques sont considérés par les libéraux comme des dépenses improductives

Ces dépenses étant improductives ont donc une efficacité économique très réduite. Dès lors , elles ne restaurent en rien les conditions de l’offre et n’assurent pas de sortie de crise

c - puisqu’il n’ y a pas d’effet multiplicateur , les dépenses publiques n’assurent pas de rentrées fiscales

Celles ci étaient censés, selon les keynésiens, provenir de l’augmentation des revenus à taux de pression fiscale constant . Se pose alors le problème du déficit budgétaire et de son financement.

B ) LE DEFICIT BUDGETAIRE ET SON FINANCEMENT .

1° ) UN CONSTAT .

Les finances publiques ont connu une dérive :

· pour les 7 pays industrialisés , le déficit des administrations publiques est passé de 0,2%(c'est-à-dire un excédent)du PIB en 1973 à -3,5% du PIB en 92 ( multiplication par 17 ) .
· Pour la France , il est passé de 0,6% en 73 à -4,2% en 96 une améliration s’est opérée jusqu’en 2000 ou le taux chute à –1.5% pour remonter jusqu’à 4% en 2003, il se maintient à un niveau élevé (supérieur aux critères de Maastricht) cf fin du chapitre)
· Cet accroissement des déficits publics pour tous les pays s’expliquent en partie par le jeu des stabilisateurs : la moindre croissance économique engendre une hausse des dépenses et une réduction des recettes .
· Mais la croissance du déficit ne peut s’expliquer uniquement par ce facteur . On observe , en effet , une croissance du déficit budgétaire structurel résultant des politiques budgétaires discrétionnaires .
Conséquences : Cette explosion des déficits entraîne une forte croissance du besoin de financement de l’Etat ( au sens large , y compris les caisses de Sécurité Sociale ) . Le mode de financement choisi par le gouvernement va alors avoir des effets très importants sur l’économie .

2° ) LES MODES DE FINANCEMENT DES DEFICITS PUBLICS .

a - un financement monétaire

Constat : Durant les années 70 , la majorité des gouvernements ont mené des politiques budgétaires actives qui ont engendré des déficits croissants , conformément aux préceptes keynésiens .

Conséquences : Ces déficits ont été financés par la cession de titres auprès de la Banque Centrale et les banques de second rang , ce qui a engendré une croissance de la masse monétaire supérieure à la croissance du PIB réel .
Répercussions : Ceci a entraîné une chute des taux d’intérêt réel qui aurait dû , selon les keynésiens relancer les taux d’investissement .

Effets pervers de ce mode de financement : Il n’en a rien été , selon les libéraux , la croissance de la masse monétaire ayant engendré une augmentation de l’inflation ( Friedman : « l’inflation a toujours une origine monétaire » ) . Aussi , suite aux effets pervers résultant de ce mode de financement , le financement monétaire a été abandonné au début des années 80 .

b - un financement par l’endettement


Constat : on constate que l’accroissement du déficit a entraîné pour tous les pays une augmentation du ratio dettes publiques / PIB . L’endettement net est ainsi passé entre 74 et 92 de 17% à 34% pour les pays du G7 .Pour l’année 96 , la dette publique brute par rapport au PIB atteint 55% en France , 60% en Allemagne , 121 % en Italie , 132% en Belgique ( pour satisfaire aux critères de Maastricht , le ratio doit être inférieur ou égal à 60% ) .

Conséquences :
Source : JP Simonet
Cette politique n’est pas sans inconvénient : « le renoncement aux politiques inflationnistes a eu pour conséquence le non recours à la création monétaire génératrice d’inflation pour financer la dette publique . Les Etats s’adressent aujourd’hui au marché financier , ce qui contribue à maintenir une relative tension sur les taux d’intérêts . » ( Cahiers français , n°279 , janvier 97 : J.F Peretti -Wattel ) .

Répercussions : on constate ainsi que les taux d’intérêt réel qui étaient négatifs durant les années 60-70 , sont devenus très largement positifs , à partir des années 80 , suite à la simultanéité des politiques monétaires restrictives et des déficits budgétaires croissants , ce qui n’a pas été sans générer des effets pervers :
· l’augmentation des déficits publics détermine une augmentation de la demande de capitaux sur les marchés financiers qui va contribuer à l’augmentation des taux d’intérêts nominaux ( offre de capitaux < obligatoire =" (impôts"> Laffer a construit en 1980 la courbe ci dessus :

Définition de la courbe de Laffer : Laffer a repris une vieille tradition libérale : qui remonte à A.Smith . Celui-ci écrivait dès 1776 dans son livre « Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations » : « l’impôt peut entraver l’industrie ( travail ) du peuple et le détourner de s’adonner à certaines branches de commerce et de travail qui fourniraient de l’occupation et des moyens de subsistance à beaucoup de monde . Ainsi , tandis que d’un côté il oblige le peuple à payer , de l’autre il diminue ou peut-être anéanti quelques unes des sources qui pourraient le mettre plus aisément dans le cas de le faire » . En effet Laffer considère que :
· jusqu’au taux de prélèvement obligatoire t* , le rendement marginal des prélèvements obligatoires , bien que décroissant est positif , c’est-à-dire que l’augmentation du taux de prélèvements obligatoires engendre une augmentation des recettes publiques ( masse prélevée ) qui diminuent à mesure que l’on se rapproche de t* .
· Par contre , au-delà du seuil t* , toute augmentation des prélèvements obligatoires détermine une diminution des recettes fiscales qui est d’autant plus forte que l’on s’éloigne de t* ( le rendement marginal est donc négatif ) .
· Laffer constate même que le montant des masses prélevées T serait le même pour le taux t1 que pour le taux t2 . Ceci revient au vieil adage des fiscalistes : « il faut demander peu au contribuable et beaucoup à l’impôt . »

Justification : Laffer explique sa courbe par le raisonnement suivant :
· quand le taux est supérieur à t* ( dit taux optimal ) , l’économie rentre dans la zone des taux dissuasifs ou prohibitifs , qui réduisent l’incitation au travail des ménages , multiplient les comportements d’évasion et de fraude fiscale ( cf par exemple , le développement du travail au noir ) .
· Dès lors , le montant de la base fiscale sur lequel sont prélevés les impôts et cotisations sociales diminue et donc les recettes publiques chutent ( la réduction de la base fiscale fait plus que compenser l’augmentation des taux de prélèvements obligatoires ).
· Une réduction des taux va accroître l’incitation au travail des ménages , va donc élever le montant de la base fiscale et augmenter les recettes publiques ( l’augmentation de la base fiscale fait plus que compenser la chute des taux de prélèvements )

Conclusion : L’augmentation des taux de prélèvements nuit donc à la croissance économique dès lors que l’on se trouve dans la zone prohibitive .

Vérification de la courbe de Laffer :Toute la question est alors de savoir si cela est le cas pour les PDEM aujourd’hui : Laffer dans le cas américain , Fourcans dans le cas français considèrent que la réponse est positive .
· Dès lors , les entreprises , suite à l’élévation de leurs charges , sont conduites à majorer leur prix ( dans les secteurs abrités de la concurrence internationale : services ou BTP ) , ce qui accroît les tensions inflationnistes et réduit par là-même la compétitivité du pays .
· Ou alors les entreprises doivent comprimer leurs marges , ce qui restreint leurs capacités d’investissement et entrave la modernisation de l’appareil de production .
· De plus , l’augmentation des cotisations sociales ( plus particulièrement les cotisations patronales ) élève le coût du travail et peut être tenue pour responsable ( au moins en partie ) de l’élévation du chômage .
· Selon les auteurs libéraux , cette politique d’augmentation des prélèvements obligatoires est d’autant plus nuisible que ceux-ci sont progressifs . En effet , l’augmentation des prélèvements frappera d’autant plus les ménages qu‘ils sont aisés . Or , c’est cette catégorie qui contribue le plus à l’épargne et à l’investissement . L’objectif de réduction des inégalités entre ici en contradiction avec celui de l’efficacité économique ( cf thème efficacité et justice sociale ) .

CONCLUSION : Les politiques discrétionnaires ont donc , selon les auteurs libéraux :
· montrer leur incapacité à relancer la croissance économique ( pas d’effet multiplicateur ) .
· En déterminant les déficits publics croissants , elles ont généré des effets pervers qui peuvent être tenus pour responsables de la crise .
· On retrouve ici la lecture de FA. Von Hayek de la crise de 29 qui considère que si l’économie entre en crise , ceci n’est pas dû à l’absence d’autorégulation des marchés ( cf l’analyse keynésienne ) mais à une perturbation des mécanismes autorégulateurs ( en particulier des signaux que sont les prix ) par les politiques discrétionnaires (monétaire et budgétaire ) . Les théoriciens libéraux sont donc favorables à l’application de mesures assurant un retour à l’Etat minimum .

III ) LES POLITIQUES STRUCTURELLES : LES ECHECS DE L’ETAT INTERVENTIONNISTE

A ) L’ECHEC DES POLITIQUES INDUSTRIELLES .

Postulat de base :Les auteurs libéraux considèrent que l’Etat se révèle inapte à appliquer une politique industrielle . En effet , l’Etat ne peut opérer qu’une gestion macro-économique ; il se situe trop loin des marchés , intervient dans beaucoup trop de domaines pour pouvoir sélectionner les créneaux ou les secteurs porteurs dans l’avenir .

Exemple :Ainsi la politique des champions industriels menée en France durant toute la Cinquième République a été un échec .L’exemple le plus typique en est la succession de plans calculs qui avaient pour objectif de lancer l’industrie française de l’informatique sous l’égide de BULL . Les sommes dépensées ont été faramineuses ; les résultats obtenus sont en comparaison très modestes .

Conséquences :Les auteurs libéraux notent , de plus , que les sommes dépensées nécessitent des prélèvements obligatoires , prélevées sur les entreprises , ce qui nuit à leur bonne rentabilité et freine donc leurs capacités d’adaptation et d’investissement . Conclusion : L’Etat devrait donc s’occuper de son domaine , c’est-à-dire les fonctions régaliennes et laisser les entreprises libres d’agir dans leur domaine de référence . L ’échec des entreprises nationalisées traduit , selon les libéraux , l’inaptitude de l’Etat à gérer des entreprises dans le domaine concurrentiel ( si les entreprises publiques avaient été privées , il y a longtemps qu’elles auraient fait faillite ) .

B ) L’ECHEC DE L’ETAT-PROVIDENCE .

L’opposition théorique :
· Selon les keynésiens , l’Etat-Providence permettait de concilier la justice sociale avec l’efficacité économique . En effet , il réduisait les inégalités , assurait à tous une couverture des besoins essentiels et favorisait la croissance économique par le biais des prestations sociales distribuées aux ménages ( mécanisme du multiplicateur ) .
· Les libéraux contestent cette vision des choses en notant que les budgets sociaux connaissent une dérive financière de plus en plus inquiétante . Celle-ci traduit une crise qui est en apparence conjoncturelle ( elle résulte d’une augmentation du chômage ) , mais qui est en réalité structurelle . En effet , aussi bien du point de vue des dépenses que des recettes , les effets négatifs sur la croissance économique sont importants (cf thème justice sociale et efficacité économique).

Constat : les prestations sociales ont fortement augmenté et le nombre de bénéficiaires du RMI a explosé .

Les explications : Ceci résulte , selon les auteurs libéraux , de la déresponsabilisation qu ’engendrent les prestations sociales :
- Dans une économie libérale , tous les individus sont responsables de leur sort ; ils n’ont qu’à s’en prendre à eux-mêmes s’ils échouent . Le principe de responsabilité et l’aiguillon de la concurrence vont alors inciter les individus à travailler , épargner , investir et s’enrichir .
- Au contraire , les prestations sociales vont conduire les individus à faire preuve d’imprévoyance : · je n’ai pas besoin d’épargner pour me protéger du risque de vieillesse , de maladie ou de chômage , puisque l’Etat sera toujours là avec son filet de protection sociale pour me tirer de la situation dans laquelle m’a mise mon imprévoyance .
· Je suis d’autant moins incité à me protéger que l’Etat m ’assure et qu’en apparence la protection sociale ne me coûte rien .

Les conséquences : On retrouve à nouveau le principe de responsabilité : puisqu’il n’y a pas de lien direct entre le montant des prestations reçues et le coût que j’ai à supporter ; j’ai tout intérêt en tant qu’homo oeconomicus à adopter le comportement du passager clandestin ( c’est-à-dire à laisser la collectivité prendre en charge mes dépenses ) .
· Le cas est encore plus flagrant dans les prestations sociales qui relèvent non pas de l’assurance , mais de la solidarité ( ex : le RMI ) .
· Selon les libéraux , ce type de prestations incite les pauvres qui vivent des aides publiques à perpétuer leur situation , car , en travaillant , ils ne gagneraient pas beaucoup plus ( l’utilité du salaire ne compenserait pas la désutilité du travail ) .
· Ceci incite , en outre , les ménages qui se situent juste au-dessus du seuil permettant de percevoir les aides sociales à cesser le travail et à accroître les rangs des pauvres .
· Le nombre de pauvres ne cesse d’augmenter , et avec eux , les dépenses sociales . Il faut alors augmenter les recettes , ce qui réduit l’incitation au travail des ménages les plus aisés ( cf l’effet d’éviction de l’imposition et Laffer ).

C- L’ECHEC DE LA REGLEMENTATION

On peut avancer plusieurs arguments :
· Le manque d'efficacité : d'une part, l'intervention de l'Etat n'empêche pas la crise d'approfondir les inégalités, d'autre part, la réglementation a un coût pour les pouvoirs publics (contrôle, etc) et pour les acteurs économiques (poids des cotisations sociales, coût des mesures de protection de l'environnement, par exemple) qui grève la compétitivité nationale dans la course mondiale, enfin la réglementation a des effets pervers (déresponsabilisation de certains acteurs économiques, marginalisation de certaines catégories de salariés ne rentrant pas dans les catégories aidées, par exemple).
· La réglementation fausse le libre jeu du marché et débouche sur une allocation non optimale des ressources : par exemple, l'institution d'un salaire minimum amène parfois le salaire à être supérieur au salaire qui équilibrerait le marché du travail, ce qui explique la persistance du chômage. On reconnaît ici les thèses soutenues par les libéraux pour qui seul le libre jeu du marché garantit le dynamisme de l'économie. · Le développement de la réglementation peut aussi s'expliquer, pour certains, par la nécessité d'auto-justification du personnel politique et administratif. Celui-ci justifie son existence par la nécessité de la réglementation et, donc, il fait de la réglementation pour prouver qu'il est bien nécessaire.

IV ) UNE POLITIQUE ASSURANT UN RETOUR A L’ETAT MINIMUM

A ) VERS L’ ABANDON DES POLITIQUES DE RELANCE DISCRETIONNAIRES .

1 - au niveau de la politique budgétaire

le postulat de base : G.Sorman écrit dans son livre « La solution libérale » : « Le déficit budgétaire n’a aucune vertu économique et il alimente donc que l’inflation . les solutions préconisées : L’équilibre devrait donc devenir une règle contraignante pour l’Etat , comme il l’est déjà pour nos communes et nos départements . Mais plutôt que de remettre le soin de cet équilibre à la sagesse des gouvernants , il serait prudent de les protéger contre eux-mêmes en inscrivant ce principe dans la Constitution . De même, il conviendrait d’inscrire que les dépenses publiques ne devraient pas désormais augmenter plus vite que la richesse nationale . La Constitution garantirait ainsi notre sécurité économique , aujourd’hui totalement tributaire de la bonne volonté du pouvoir »

2 - au niveau de la politique monétaire

Solutions préconisées par les libéraux :Source : JP simonet
M.Friedman propose une mesure équivalente en ce qui concerne les politiques de relance par la masse monétaire ; il faudrait obliger les autorités , par un moyen adéquat ( par exemple l’inscription dans la Constitution ) à appliquer la règle suivante : le taux de croissance de la masse monétaire de l’agrégat de référence ne doit pas croître plus vite que le PIB réel . Dès lors , selon Friedman , tout risque d’inflation serait neutralisé .

Constat : Ces projets n’ont pas été encore véritablement mis en oeuvre . Il n’en reste pas moins que · depuis le début des années 80 , les gouvernements de l’ensemble des pays développés ont été progressivement conduits à abandonner les politiques de relance keynésienne et à appliquer des politiques de rigueur ou d’assainissement ( la France en 82 , après l’échec du plan de relance Mauroy ) .
· Ainsi , au début des années 80 , tous les pays ont appliqué des politiques monétaires restrictives , c’est-à-dire qu’ils ont abandonné l’objectif final de régulation de la croissance par le biais de l’objectif intermédiaire du taux d’intérêt ( une baisse du taux d’intérêt favorable à la croissance étant obtenue par une politique monétaire expansive .De nouveaux objectifs sont apparus : l’objectif final est la stabilité interne et externe de la monnaie , c’est-à-dire pas d’inflation et une stabilité du taux de change obtenus par un objectif intermédiaire : la surveillance des agrégats monétaires ( la masse monétaire doit progresser à un rythme inférieur ou égal à la production ) .
· Afin de faciliter la réussite de cette politique et d’éviter les pressions que les gouvernements pourraient exercer sur les Banques Centrales , afin de financer leur déficit , les gouvernements se sont tous peu à peu convertis au modèle allemand basé sur l’indépendance de la Bundesbank ( la Banque Centrale allemande ).

CONCLUSION : Dés lors , les gouvernements ne pouvaient plus financer leur déficit par la création monétaire ; ils étaient alors condamnés : · soit à emprunter toujours plus , · soit à augmenter les recettes par une hausse des taux de prélèvements obligatoires , · ou enfin à réduire les dépenses . Nous avons vu précédemment les effets pervers engendrés par les deux premières stratégies , la solution préconisée par les auteurs libéraux qui a été suivie progressivement par tous les gouvernements , à partir de la réussite des politiques appliquées en GB Par Thatcher et aux EU par Reagan , est de réduire les dépenses publiques . Conformément à la logique libérale ,:
- cette politique ne présente aucun inconvénient puisque l’effet multiplicateur n’existe pas ;
- elle n’a que des avantages puisqu’elle permet à terme
· grâce à la réduction des déficits issue de la diminution des dépenses d’abaisser le taux d’endettement de l’Etat et par là-même les taux d’intérêt ( disparition de l’effet d’éviction ) ,
· mais aussi de diminuer le taux de prélèvements obligatoires et d’encourager ainsi les agents économiques à travailler , épargner et investir .

Conclusion : Cette politique permet donc de restaurer les conditions de l’offre , qui conformément à la loi de Say , sont à l’origine de la croissance économique .

B ) LA DESTRUCTION DE L’ETAT- PROVIDENCE .

Bien évidemment , il ne s’agit pas de remettre en cause toutes les dépenses :
· les libéraux considèrent ainsi que l’Etat doit se limiter à celles qui relèvent de son domaine , c’est-à-dire le financement des fonctions régaliennes ( armée , justice , police , ... ).
· Par contre doivent être éliminées les fonctions qui se sont développées à la suite des idées interventionnistes . Ainsi , comme l’écrit G.Sorman , « le libéralisme repose sur un principe simple et vérifié par l’histoire : le progrès résulte de l’imagination créative des individus et pas de la planification gouvernementale . En termes plus savants , nous dirons que l’ordre spontané est supérieur à l’ordre décrété . » Sorman considère donc que l’Etat ne doit plus intervenir dans la sphère économique ; il doit laisser le marché s’autoréguler . Il est ainsi favorable à la privatisation des entreprises publiques qui sont inefficaces , mais aussi à celle des services publics .
· L ‘Etat doit aussi appliquer une politique de déréglementation , c’est-à-dire ne conserver que les réglementations qui sont réellement justifiées . Finalement c’est à des entreprises ayant retrouvé leur liberté de mouvement que devrait revenir le soin d’opérer la reconversion industrielle .
· En ce qui concerne plus particulièrement l’Etat-Providence , les auteurs libéraux sont favorables à une privatisation de la protection sociale , afin de se rapprocher , par exemple du modèle américain , dans lequel le risque maladie est couvert par des assurances privées , le risque vieillesse est basé sur un système par capitalisation (cf. chapitre croissance démographique et développement) . Les avantages attendus par ce modèle sont nombreux , d’après les libéraux :
1 - la capitalisation Elle repose sur le principe de la constitution d’un capital assure une augmentation du taux d’épargne qui accroît l’offre de capitaux , réduit donc le taux d’intérêt , favorise donc l’investissement et la croissance ( alors que le système par répartition favorise une consommation improductive , puisque les cotisations des actifs financent les pensions des retraités . Ce système était donc fortement marqué par la logique keynésienne .
2 - l’assurance privée reposant sur une logique individuelle et sur le volontariat permet de responsabiliser les individus elle est donc beaucoup moins coûteuse . D’autant plus , selon Sorman que « les études menées dans divers pays sur le coût des services publics , indique clairement que la gestion privée revient toujours deux fois moins cher que la gestion publique » 3 - les auteurs libéraux , toujours par rapport au principe de responsabilité , sont enfin favorables à la suppression ou au moins à la limitation ( dans le temps ) du montant des aides sociales versées aux plus pauvres . On retrouve ici la logique du trickle down et du darwinisme économique et social qui postulent que les individus seront d’autant plus motivés qu’ils subiront les effets de leurs actions ( cf thème équité et justice sociale ) .

C – UNE POLITIQUE DE DEREGLEMENTATION

Les mesures prises :
· Le transfert de compétences à des autorités indépendantes et la décentralisation marquent le recul de l'interventionnisme étatique. Par exemple, les Etats européens ont abandonné leurs prérogatives monétaires en rendant leur banque centrale indépendante du pouvoir politique puis en transférant les compétences de la banque centrale à la BCE (voir plus haut). La décentralisation s'est engagée en France surtout à partir de 1982. En remettant certains pouvoirs aux Régions ou aux Départements, l'Etat n'a pas simplement transféré des pouvoirs, la nature des décisions s'est transformée : on est passé d'une culture de l'Etat centralisateur à une culture de la négociation au niveau local, ce qui change évidemment la réglementation.
· La déréglementation proprement dite : le recul de la réglementation, à des degrés divers, marque tous les pays. Ainsi, en France, certaines protections instaurées par le droit du travail ont disparu (interdiction du travail des femmes la nuit, autorisation administrative de licenciement, définition de l'horaire légal du travail à la semaine, etc). De même, le contrôle des prix a complètement disparu, sauf sur certains produits très précis ; les marchés financiers ont été complètement libérés de toute réglementation contraignante. Aux Etats-Unis, le transport aérien a été totalement dérégulé, c'est-à-dire que les règles qui protégeaient les grandes compagnies ont été supprimées. On peut trouver de nombreux autres exemples qui montrent l'ampleur de cette déréglementation.
· Le démantèlement des monopoles publics : l'interdiction de certaines activités au secteur privé est de plus en plus souvent supprimée. En Europe, sous la pression de l'Union européenne, les pays doivent ouvrir à la concurrence des secteurs jusque là abrités, comme les services postaux, le transport ferroviaire et aérien ou la production d'électricité. Cela se fait de manières diverses, mais entre autres par la privatisation de certaines entreprises publiques (France Télécom, par exemple).

Les effets de cette déréglementation :
· On observe d'abord, comme on s'y attendait, une concurrence accrue entre les producteurs sur des marchés désormais mondiaux. D'une concurrence accrue, on peut attendre un certain nombre de conséquences : baisse des prix, meilleurs services aux consommateurs-clients donc meilleure réponse aux besoins, dynamisme accru (pour résister à la concurrence) donc plus d'effort de recherche. On peut aussi espérer que l'intervention de l'Etat diminuant, celle-ci sera moins coûteuse, le déficit public sera réduit, les prélèvements obligatoires aussi, ce qui permettra de consacrer les ressources à la croissance économique.
· Cependant, des effets pervers sont apparus. Ainsi la déréglementation du transport aérien aux Etats-Unis, si elle a bien provoqué une forte baisse des tarifs et un accroissement des offres de dessertes, a, à terme, eu des effets négatifs : d'une part, la multiplication du trafic a généré des retards systématiques et un encombrement de l'espace aérien, d'autre part, les baisses de prix ont été telles du fait de la concurrence que les petites entreprises de transport aérien qui s'étaient créées du fait de la déréglementation n'ont pas réussi à faire des profits suffisants pour financer les investissements nécessaires à leur survie et même les dépenses de maintenance absolument indispensables.

Résultat, le nombre des accidents et incidents aériens a augmenté et nombre de petites entreprises ont fait faillite et ont été rachetées par les plus grosses. Aujourd'hui, le transport aérien américain est plus concentré qu'il ne l'était avant la déréglementation et les prix sont remontés. On est donc en train de re-réglementer le transport aérien.

CONCLUSION : Cette révolution libérale impulsée d’abord en Angleterre en GB par Thatcher et aux EU par Reagan représente pour les libéraux un succès réel qui a permis de sortir l’économie anglaise de la crise structurelle dans laquelle elle se trouvait et de redonner aux EU leur rôle de leader . Alors comme l’écrit P.Minford dans Le Monde du 15/04/97 : « Le modèle de l’Europe continentale est fini sans espoir ; c’est un cul-de-sac . La charte sociale , l’interventionnisme de l’Etat sont les ingrédients de l’appauvrissement » . L’interventionnisme de l’Etat-Providence semble d’autant plus condamné que le développement de la mondialisation remet en cause les capacités de régulation de l’Etat qui se heurtent à la contrainte extérieure .


PARTIE II - VERS LA CRISE DE LA REGULATION ETATIQUE DANS LE CADRE DE LA MONDIALISATION .

I ) L’ETAT KEYNESIEN EST ADAPTE A DES ECONOMIES PEU OUVERTES .

Le contexte : · Keynes écrit son livre la Théorie générale durant les années 30 , c’est-à-dire dans un contexte marqué par un effondrement du commerce international et par une montée du protectionnisme , voire même une volonté d’autarcie .
· Au lendemain de la seconde guerre mondiale quand les idées keynésiennes vont se généraliser , les économies des pays développés sont encore peu ouvertes . Conséquences : Dans ce contexte , :
· les politiques de relance par la demande ont une efficacité réelle ( malgré les critiques des libéraux ) et elles ont contribué à la forte croissance économique que l’on a observée durant les 30 Glorieuses .
· En effet , une augmentation des dépenses publiques ( sous forme de prestations sociales , investissement ) engendre un effet multiplicateur qui est d’autant plus important que la politique monétaire est accommodante ( c’est-à-dire qu’elle vise les taux d’intérêt bas afin d’élever l’incitation à l’investissement ) .

Les limites : Mais à partir des années 60 , et surtout depuis les années 80-90 :

· l’ouverture des économies s’est accélérée ( création de l’OMC , développement des transnationales : cf cours sur le commerce international ) .
· Dès lors , les politiques keynésiennes semblent beaucoup moins efficaces ; elles se heurtent à toutes une série de contraintes qui selon certains auteurs nécessitent leur abandon .


II ) LES CONTRAINTES EXTERIEURES .

A ) LES EFFETS PERVERS DU DECALAGE CONJONCTUREL .

1 - L’exemple de la politique de relance de 81

Contexte : Quand les socialistes arrivent au pouvoir en 1981 , l’économie française subit les retombées du deuxième choc pétrolier , la croissance est atone , le taux de chômage s’accroît . Solution préconisée : Une politique de relance par la demande semble donc particulièrement adaptée .
Le gouvernement va alors utiliser :
· le levier budgétaire ( accroissement des prestations sociales , relance de l’investissement public , augmentation des salaires et embauche de fonctionnaires )
· et législatifs ( augmentation du SMIC compensée pour les entreprises par un allégement des charges que l’Etat prend à son compte ) .
· Cette politique aurait dû favoriser par le biais de l’effet multiplicateur une reprise de la croissance économique et une baisse du chômage .

Les effets de cette politique : Or, l’effet de la relance a été relativement limité ; ceci résulte en particulier du décalage conjoncturel existant entre la France et ses concurrents :
· Au moment où la France relance , tous nos partenaires , dans le sillage des gouvernements Thatcher et Reagan qui viennent d’arriver au pouvoir , appliquent des politiques de rigueur qui ont pour effet de plonger l’économie mondiale dans la dépression .
· Le taux de croissance de l’économie française devient donc , en 81et 82 , très supérieur au taux de croissance des PDEM . L’effet sur le solde de la Balance commerciale va se faire sentir très rapidement : le déficit explose : les importations deviennent très nettement supérieures aux exportations :
- Du coté des importations : suite à la politique de relance , la demande française augmente fortement ( on a distribué du pouvoir d’achat aux ménages , l’investissement repart ) .
· Or la France est désormais un pays ouvert qui se caractérise par une propension à importer plus forte que par le passé et constante à court terme . Mécaniquement , une hausse du PIB génère donc une croissance des importations.
· Celles-ci sont d’autant plus fortes que la politique de relance a un coût , que les entreprises françaises sont moins compétitives .

Rappel : propension à importer m = Importations / PIB

- Du coté des exportations : Dans le même temps , les exportations françaises dépendent à court terme de 2 variables : · la compétitivité-prix des produits français qui s’est détériorée · le rythme de croissance de nos partenaires qui détermine , à propension à importer constante à court terme , le niveau de demande des produits français .Comme les PDEM sont plongés dans la dépression , le PIB et la demande de nos partenaires chutent , donc les exportations françaises mécaniquement diminuent .

Conclusion : Le décalage conjoncturel se traduit ainsi par une augmentation des importations et une chute des exportations qui détériorent le taux de couverture

Rappel : TAUX DE COUVERTURE = ( Exportations / Importations x 100 ) ·

La France connaît alors des sorties de capitaux qui financent le déficit de la Balance Commerciale ; ce sont autant de fuites qui réduisent l’effet multiplicateur .
On sait ainsi que le multiplicateur en économie fermée ( 1 / 1-c ) est supérieur au multiplicateur en économie ouverte ( 1 / 1-c+m) ·
La politique de relance de 81-82 s’est donc révélée être un relatif échec .
· Un pays ne peut donc durablement croître plus vite que ses partenaires . On constate ainsi que la France des années 90 , qui se caractérise par une croissance économique plus faible que celle des USA , bénéficie d’un excédent croissant du solde de sa Balance Commerciale ( dû aussi , mais pas essentiellement à l’amélioration de sa compétitivité structurelle )
source : JP Simonet

B ) LA CONTRAINTE DE TAUX D’INTERET .

Durant les années 70 , les politiques keynésiennes ont favorisé une politique monétaire expansive qui avait pour objectif de réduire le taux d’intérêt afin de soutenir l’investissement . Cette politique a été un échec , car :
1 - elle a engendré des tensions inflationnistes qui ont détérioré la compétitivité des produits . Ainsi , l’Allemagne qui applique une politique monétaire restrictive ayant pour objectif de freiner l’inflation bénéficie-telle d’une compétitivité-prix meilleure que la France qui applique traditionnellement une politique monétaire accommodante . Aussi jusqu’au début des années 90 , la France connaît un déficit structurel de ses échanges avec l’Allemagne .
2 - la stratégie de réduction des taux d’intérêt peut être efficace , quand les marchés monétaires et financiers sont réglementés , cloisonnés , que l’Etat contrôle étroitement les mouvements de capitaux ( contrôle des changes) . Or , au début des années 80 , sous l’égide de Thatcher et de Reagan , on observe :
· un mouvement de déréglementation , de décloisonnement , de désintermédiation . Les marchés financiers qui sont interconnectés deviennent interdépendants .
· Donc , une stratégie de baisse des taux d’intérêt appliquée dans un pays va se heurter , dès lors que le taux d’intérêt réel de ce pays devient inférieur à celui de ses partenaires à des sorties de capitaux , puisque les capitaux étant désormais libres de mouvements vont se placer sur le marché le plus rentable .
· Cela engendre une insuffisance d’épargne pour financer l’investissement et les déficits budgétaires , mais aussi une chute du taux de change ( l’offre de monnaie nationale étant supérieure à sa demande ).
· Les autorités monétaires sont alors obligées de réagir , en appliquant une politique visant à relever les taux d’intérêt afin de les rendre au moins égaux à ceux de nos partenaires .

Conclusion : La contrainte de taux d’intérêt s’exprime donc ainsi : un pays ne peut avoir durablement des taux d’intérêt réel inférieurs à ceux de ses partenaires , les marchés financiers étant intégrés :
· On peut même dire en comparant les cas français et allemand que le pays appliquant une politique monétaire laxiste doit payer une prime de risque en maintenant ses taux d’intérêt supérieurs à ceux de son partenaires qui a su conquérir la confiance des marchés financiers ( l’Allemagne a ainsi eu durant les années 80 des taux d’intérêt traditionnellement plus faibles que la France ) .
· La contrainte de taux d’intérêt est donc d’autant plus prégnante que le différentiel d’inflation ( ex : taux d’inflation français - taux d’inflation allemand ) est élevé , car les marchés se couvrent des risques futurs en demandant des taux d’intérêt nominaux plus élevés ( ce qui freine l’investissement et accroît le coût de la dette publique ).
· L’évolution du solde de la Balance Commerciale pèse sur l’évolution des taux d’intérêt ; les deux variables influencent elles-mêmes l’évolution du taux de change .

C ) LA CONTRAINTE DE CHANGE .

1 - Les avantages d’une politique de monnaie faible
: Pendant longtemps les gouvernements ont utilisé le taux de change comme une variable de politique économique qui leur permettait de compenser les faiblesses ou d’accroître le potentiel de leur appareil productif . La France entre les années 60 et le début des années 80 a donc appliqué une stratégie de monnaie faible qui avait pour objectif , par une succession de dévaluations compétitives , de compenser la faiblesse de la compétitivité structurelle de l’appareil productif . Le raisonnement opéré était le suivant :
· une dévaluation de la monnaie a un effet immédiat : elle accroît le prix des importations ( exprimé en monnaie nationale ) et réduit le prix des exportations ( en monnaie étrangère ) .
A court terme , puisque les effets prix ( p des imports / p des exports = pM / pX ) jouent plus rapidement que les effets volume ( quantité exportée / quantité importée = qX / qM ) , la Balance commerciale voit son solde se détériorer ( pX . qX < style="font-weight: bold;">2 - Les limites de cette politique

Mais à partir des années 70 , elle a montré ses limites et devenait d’autant plus inadaptée que la France rentrait dans le Système Monétaire Européen et ne pouvait donc dévaluer sans l’accord de ses partenaires :

a - à partir des années 70 , la courbe en J engendre plus de problèmes qu’elle n’en résout . En effet , les dévaluations compétitives se succèdent sans pour autant améliorer le solde de la Balance Commerciale · Ceci est en particulier dû au fait que les entreprises françaises ont profité des dévaluations pour retarder des reconversions industrielles et technologiques pourtant nécessaires .
· La France souffre d’un handicap sur le plan de la compétitivité-qualité (ou hors-prix) . Son appareil productif n’est donc plus adapté à l’évolution de la demande mondiale .
· Dès lors , la dévaluation , malgré la baisse du prix des exportations , n’assure pas une augmentation suffisante des quantités exportées ( l’élasticité-prix des exportations diminue) .
· La dévaluation ne permet plus de compenser la faiblesse de la compétitivité-prix , car l’indexation des salaires sur les prix entraîne des augmentations de salaire qui compensent la chute du pouvoir d’achat résultant de la dévaluation . On observe alors une montée des tensions inflationnistes .
· La stratégie de compétitivité -prix semble d’autant plus inadaptée que la France subit désormais la concurrence des NPI sur les produits moyens de gamme ; les dévaluations ne suffisent pas à compenser les écarts de coût de production · Du point de vue des importations , la France devient de plus en plus dépendante pour les biens de haute technologie nécessaires à la restructuration industrielle . La part des importations incompressibles ( qui sont peu dépendantes du prix :l’ élasticité-prix des importations est faible ) ne cesse donc d’augmenter .
· L’échec des dévaluations successives résulte donc de la faiblesse des effets prix qui sont devenus inférieurs aux effets volume , en raison de la chute des élasticités prix .
· A la même époque , l’Allemagne applique la stratégie inverse , c’est-à-dire qu’elle réévalue sa monnaie et base sa stratégie sur la compétitivité-qualité . On constate que contrairement à la France , le commerce extérieur allemand est structurellement excédentaire et que le mark connaît une succession de réévaluations . Une politique de monnaie forte semble donc beaucoup plus adaptée .

b - en rentrant dans le SME , la France a limité sa liberté d’action en matière de variations du taux de change car contrairement au SMI instauré à la suite de la décision de Nixon le 15 Août 71 ( qui va déboucher sur les changes flottants ) , le SME est un système de changes fixes qui sont certes ajustables , mais il faut alors recevoir l’accord de tous les partenaires concernés . A partir des années 80 , le développement du marché unique , la marche vers la monnaie unique condamnent les politiques de dévaluation compétitive .On retrouve ici le triangle de Mundell ( cf chapitre commerce international )


source : JPSimonet
qui condamne l’autonomie de la politique monétaire · la politique de monnaie faible n’assure donc plus un retour à l’équilibre du solde de la Balance Commerciale ,
· et elle génère en plus une méfiance de la part des marchés financiers qui craignent toujours d’avoir à subir le contre-coup d’une dévaluation . Pour se couvrir face à ce risque , le marché impose donc les taux d’intérêt plus élevés que pour les pays à monnaie forte ( ce qui diminue la rentabilité de l’investissement ) .Les investisseurs internationaux n’en restent pas moins méfiants .
· Or l’Etat doit bien financer un déficit budgétaire croissant ; pour ne pas absorber toutes les ressources issues de l’épargne nationale , et donc évincer l’investissement , l’Etat est obligé de faire appel aux investisseurs internationaux qui détiennent aujourd’hui un tiers de la dette publique française : « la contrepartie de ce financement croissant par l’extérieur , c’est une épée de Damoclès supplémentaire au-dessus de nos têtes , il impose d’assurer une très grande stabilité du franc , car les non-résidents réagissent à la moindre anticipation d’une possible dépréciation . Au moindre doute , sur un retournement de la politique monétaire se traduisant par des changements de taux d’intérêt , les non-résidents risquent de vendre et de provoquer une crise . Les marges de manœuvre de la politique monétaire sont donc encore plus faibles » ( D.Plihon )

PARTIE III - LA NECESSAIRE ADAPTATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES A LA MONDIALISATION : LES POLITIQUES ECONOMIQUES MENEES DANS UNE ZONE INTEGREE : L’EUROPE

SECTION I – LES POLITIQUES DE DESINFLATION COMPETITIVES MENEES DURANT LES ANNEES 1980- 1990 (5 p 363)

Comme l’indique J.C.Trichet : « la politique de désinflation compétitive se fonde sur 4 piliers fondamentaux :
· une politique de finances publiques équilibrées , dans toute la mesure possible plus sage que celle mise en oeuvre par nos partenaires ·
une politique de réforme visant à donner à notre économie le plus grand dynamisme possible et à y développer le concurrence
· une politique monétaire visant à la meilleur maîtrise possible de l’inflation
· une politique de maîtrise des coûts dans l’économie visant à assurer à notre secteur productif la meilleure compétitivité possible dans son environnement naturel de marché qu’est l’Europe. »

I ) LE PASSAGE A DES POLITIQUES DE RIGUEUR BUDGETAIRE.

Suite à l’inefficacité croissante des politiques de relance budgétaire qui butent sur la contrainte extérieure , les gouvernements des PDEM se sont tous :
· convertis à l’application de politiques d’assainissement qui cherchent à obtenir un excédent budgétaire permettant de réduire le taux d’endettement public .
· Pour cela , les gouvernements se sont efforcés de diminuer les dépenses publiques , ce qui présente en outre l’avantage de freiner la progression de la consommation et donc celle des importations .Il faut donc créer un décalage conjoncturel qui assure à l’économie (en particulier française) une progression moins rapide de ses importations que de ses exportations .

II) DES POLITIQUES MONETAIRES RESTRICTIVES .

Les principes : La politique monétaire doit être suffisamment restrictive afin :
· d’extirper les anticipations inflationnistes des agents économiques qui , dans le cas où ils évaluent le futur , en fonction d’anticipations adaptatives , projettent que l’inflation de demain sera encore plus forte qu’aujourd’hui , ce qui , en une sorte de prophétie créatrice , accroît les tensions inflationnistes .
· Une fois que les ménages sont conscients que les autorités publiques et en particulier les autorités monétaires devenues indépendantes ont pour credo une stratégie de désinflation , les anticipations inflationnistes vont disparaître , ce qui par une prophétie créatrice inverse à la précédente permettra de favoriser la chute du taux d’inflation.
· Cela devrait permettre de convaincre les marchés financiers de la volonté des autorités publiques de lutter contre l’inflation , et donc à terme de desserrer la contrainte des taux d’intérêt qui devrait permettre de relancer l’investissement . L’exemple français : Au début des années 90 , la France a donc :
· atteint des chiffres d’inflation très réduits qui doivent lui permettre d’assurer une croissance économique saine , en particulier grâce à l’amélioration du différentiel d’inflation par rapport à ses partenaires qui lui permet de vendre ses produits moins chers , et donc d’accroître ses exportations · Cette politique était le prix à payer ( même si à court terme , elle pouvait générer le chômage ) pour éviter le cercle vicieux inflation-dévaluation qui avait montré ses effets pervers .
· La France s’est alors convertie , comme tous ses partenaires européens à une politique de monnaie forte qui avait pour objectif de bénéficier des effets positifs obtenus par le modèle allemand .En particulier , le franc fort devait obliger les entreprises à opérer des reconversions industrielles et à passer de la compétitivité-prix à la compétitivité hors-prix

III) LA DESINDEXATION DES SALAIRES SUR LES PRIX .

Les effets pervers de l’indexation des salaires sur les prix : Les 2 chocs pétroliers qui ont eu lieu durant les années 70 , ont été accommodés , c’est-à-dire que personne ( entreprises salariés ) n’ayant voulu subir le coût du prélèvement opéré par l’augmentation de la facture pétrolière , l’économie française est entrée dans une boucle prix-salaire qui a engendré la stagflation . Politique mise en œuvre : Aussi , à partir de 1982 , avec le tournant de la rigueur , la politique d’indexation des salaires sur les prix a été abandonnée

Les conséquences : cette politique a permis :
· d’assurer : « un partage non inflationniste du revenu national , en clair une réduction des hausses de salaires , de sorte que celle-ci soit compatible avec les gains de productivité et que cesse la fameuse spirale inflationniste prix-salaire » .
· Cette stratégie qui prenait le contre-pied de la courbe de Phillips (selon laquelle le taux de chômage est d’autant plus bas , que le taux de croissance des salaires et donc des prix nominaux est fort ) postulait , en reprenant entre autre l’analyse de Friedman ( cf taux de chômage naturel ) que la désindexation des salaires sur les prix associée à une politique de rigueur monétaire devait assurer une désinflation qui permettrait de réduire le chômage .

IV) DES POLITIQUES STRUCTURELLES VISANT A DYNAMISER L’ECONOMIE .

A cette politique d’ordre conjoncturel s’ajoute une politique de réforme structurelle qui permette à l’économie française de pouvoir supporter la concurrence des économies qui semblent aujourd’hui les plus performantes , en particulier l’économie américaine . Il faut donc : · remettre en cause tous les facteurs de rigidité qui sont tenus pour responsables de l’atonie de la croissance et de la montée du chômage .
· Les autorités sont alors conduites à introduire toujours plus de flexibilité , qui devient synonyme d’adaptation permanente et réussie à la concurrence , ce qui conduit à remettre en cause les avantages acquis .
· Il faut aussi déréglementer , comme l’ont fait avant nous les économies anglo-saxonnes , car l’Etat , par le biais des réglementations s’était introduit dans des domaines qui ne relèvent pas de sa compétence et qui ont porté atteinte à la concurrence .
· Enfin, il faut mettre un terme aux situations de monopole dont disposaient les services publics qui étaient dès lors peu compétitifs .
· Il faut aussi privatiser les entreprises nationalisées qui pour résister à la concurrence sur les marchés mondiaux ont été obligées de s’internationaliser ; les objectifs de la firme pouvant alors rentrer en contradiction avec ceux de l’Etat ( exemple : Thomson qui délocalise le montage des téléviseurs en Asie du Sud-Est pour réduire ses coûts de production , ce qui contribue à la hausse du chômage en France ) .

SECTION II – LA POLITIQUE ECONOMIQUE MENEE DANS LE CADRE DE L’UNION ECONOMIQUE MONETAIRE ( UEM)

I- QUELLES POLITIQUES ECONOMIQUES ?

A - LA POLITIQUE MONETAIRE 1– POURQUOI UNE UNION ECONOMIQUE MONETAIRE ?

Dans les années 70 , suite à la remise en cause du régime monétaire né après la seconde guerre mondiale par les EU ( taux de change fixes mais ajustables ) et aux répercussions de la crise de 73 apparaît la nécessité de créer une zone monétaire de stabilité en Europe : ce sera le serpent monétaire en 73, puis le SME en 78-79 dont les 3 principes de base sont :
- Les changes fixes mais ajustables - une répartition équilibrée des charges d’intervention et d’ajustement entre pays
- une solidarité par la mise en commun partielle des réserves de change Après des débuts difficiles , entre 87 et 92 le SME vit un âge d’or , mais est mis en œuvre la libéralisation complète des mouvements de capitaux .Dès lors , il n’est plus possible de concilier la stabilité des taux de change , la mobilité des capitaux et l’autonomie des politiques monétaires nationales , comme le démontre le triangle d’incompatibilité mis en évidence par R.Mundell : En effet , en l’absence de contrôle des changes , tout écart de taux d’intérêt se traduit par des mouvements de capitaux vers les pays où ceux-ci sont les plus élevés ( rémunération la plus forte de l’épargne ) ou dont la politique est la plus crédible : l’Allemagne . Le flottement est donc fauteur d’instabilité , il entrave la construction européenne . 3 solutions sont alors envisageables :
· accepter la domination du deutsch mark et le pilotage de l’Europe par l’Allemagne
· restreindre les mouvements de capitaux , c’est-à-dire revenir sur la libéralisation
· geler définitivement les taux de change en choisissant la monnaie unique .
C’est la dernière solution , la plus ambitieuse qui va être mise en œuvre :
- certes , elle présente des inconvénients , puisque la politique monétaire d’un pays n’est plus autonome et donc que les autorités nationales abandonnent toute possibilité d’une politique utilisant le taux de change ou les taux d’intérêt pour relancer la croissance. Mais cette liberté était largement illusoire , puisque l’ancrage des politiques européennes dans le cadre du SME sur le mark conduisait en réalité à un suivisme de fait de la politique allemande .
- Par contre , ce choix présente de nombreux avantages :
· Un avantage symbolique tout d’abord : l’utilisation des monnaies uniques doit permettre de renforcer l’identité européenne et donc de favoriser l’avancée de la construction européenne
· Les avantages micro-économiques : la disparition des coûts de transaction entre entreprises européennes et l’ élimination des coûts dûs au risque de change qui entravaient le développement des échanges , donc la réalisation du grand marché intérieur décidé en 86 par l’Acte unique européen · La monnaie unique en surmontant les fluctuations monétaires intra-européennes doit permettre d’éliminer les distorsions de concurrence qu’elles provoquaient ( un pays dont la compétitivité-coût se dégrade pouvait être tenté de dévaluer sa monnaie pour restaurer sa compétitivité-prix ) · Le rôle international d’une monnaie européenne unique doit permettre de remettre en cause la suprématie du dollar et de bénéficier des fonctions d’une monnaie internationale

2- LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DE L’UEM( 6 p 341)

Le traité de Maastricht qui va instaurer la monnaie unique définit un processus de transition en 3 phases :
- la libéralisation des mouvements de capitaux intra-communautaires doit être achevée au 31 – 12- 93
- la préparation active à l’entrée dans l’UEM par la création de l’IME( Institut Monétaire Européen ) qui l’embryon de la future Banque Centrale Européenne et par l’approfondissement de la convergence macro-économique des pays candidats qui doivent s’engager à respecter les critères de Maastricht :
* la stabilité des prix : le taux d’inflation ne doit pas dépasser de plus de 1 ,5 % la moyenne des 3 Etats membres les moins inflationnistes
* la maîtrise des finances publiques : le déficit ne doit pas dépasser 3 % du PIB pour l’ensemble des administrations publiques , la dette publique est limitée à 60 % maximum du PIB
* la stabilité des changes : il faut respecter les marges de fluctuation du SME
* le caractère durable de la convergence : le taux d’intérêt nominal à long terme ne doit pas dépasser de plus de 2 % la moyenne des 3 Etats membres les moins inflationnistes
- l’abandon du SME , l’entrée en vigueur de l’UEM et la passage à la monnaie unique ( création de l’euro en janvier 99 , l’euro se substitue aux monnaies nationales en janvier 2001 ) l’instauration de la Banque centrale européenne , donc la mise en place d’une monnaie unique

3 – LA POLITIQUE MONETAIRE MENEE PAR LA BCE

L’objectif central retenu par le traité de Maastricht pour la BCE est la stabilité des prix , puisque le plafond annuel d’inflation que s’est fixé la BCE comme objectif est de 2 % annuel . Pour atteindre cet objectif , la BCE dispose essentiellement de 2 instruments : · une politique de réserves obligatoires , c’est-à-dire que pour chaque crédit consenti , les banques sont obligées de bloquer auprès de la BCE un pourcentage de son montant qui sera non rémunéré . Plus la BCE veut appliquer une politique monétaire restrictive pour lutter contre l’inflation , plus elle va augmenter le taux de réserves obligatoires qui va dissuader les banques d’offrir des crédits . · la politique d’open-market : la BCE va acheter ou vendre des titres sur les marchés financiers et ainsi fixer les taux d’intérêt auxquels les banques commerciales vont obtenir de la monnaie , c’est-à-dire des liquidités auprès de la BCE ; Plus la BCE veut restreindre la capacité des banques à offrir des crédits à l’économie , plus elle va monter son taux d’intérêt directeur , ce qui obligera les banques commerciales à répercuter cette hausse chez leurs clients

4 – BILAN PROVISOIRE a – INTERETS ( 7 p 341) ·

la monnaie unique , contrairement au SME , représente certes une perte de souveraineté individuelle pour les pays , mais elle a permis , puisqu’elle est centralisée de prendre en compte la situation de l’ensemble des pays de l’Union et non celle d’un pays en particulier . Tous les pays de l’Union bénéficiant d’une même monnaie sont confrontés aux mêmes variations des taux d’intérêt , alors qu’auparavant la France , par exemple , devait mener une politique monétaire plus restrictive que l’Allemagne , car sa monnaie était plus faible .
· la monnaie unique a permis de faire disparaître les attaques spéculatives auxquelles étaient confrontes le serpent et le SME qui étaient des systèmes de change fixes mais
· la monnaie unique évite les coûts de conversion et donc favorise le développement des échanges
· la politique monétaire de la BCE a permis d’assurer une convergence des prix des différentes économies qui renforcent la cohérence de la zone
· elle permet une meilleure comparabilité des prix , donc favorise la concurrence
· la politique monétaire qui vise la stabilité des prix protège les plus défavorisés de l’inflation , donc crée les conditions d’une croissance solide et durable
+ en augmentant le pouvoir d’achat des consommateurs,
+ en préservant et renforçant la compétitivité des entreprises européennes ,
+ en renforçant la confiance en la monnaie qui permet d’obtenir des taux d’intérêt faibles , donc de favoriser une relance de l’investissement
· l’euro devient un concurrent du dollar et assure donc une indépendance à la zone qui lui permet d’appliquer une politique monétaire moins dépendante de celle menée aux EU .

CONCLUSION :Selon la Commission Européenne , les avantages directs offerts par la création de l’UEM contribuerait à élever la croissance d’un demi-point chaque année

. b – LIMITES (8 p 342) ·

la BCE a appliqué une politique monétaire qui vise essentiellement à lutter contre l’inflation , le chômage étant selon elle dû à un manque de flexibilité des marchés , donc à des caractéristiques structurelles sur lesquelles la monnaie n’a aucune influence . Mais , la politique monétaire restrictive qu’elle a appliquée dans un contexte de récession a contribué à affaiblir la croissance , donc comme l’explique la logique de Phillips a remis en évidence le dilemme inflation-chômage
· l’adoption d’une politique monétaire commune et d’un taux de change unique obligent certes les pays en retard à faire des efforts pour rattraper leur retard , mais représente pour ces Etats un handicap certain de compétitivité dû à un taux de change trop élevé .
· lors du traité de Maastricht , pour crédibiliser la BCE , les allemands qui étaient réticents à abandonner le deutsch mark avaient institué l’indépendance de la BCE dont les dirigeants sont certes nommés par les autorités politiques , mais qui , au cours de leur mandat , n’ont pas de comptes à rendre aux gouvernements . Pour certains , cela conduit à un déficit démocratique expliquant le peu d’intérêt de la BCE aux variations du chômage ; Al ‘inverse les dirigeants de la FED doivent rendre des comptes au Congrès et sont donc plus réactifs à la situation du pays .
· l’Europe contrairement aux EU ne constitue pas une zone économique intégrée .Il existe entre les Etats des décalages conjoncturels qui peuvent être importants .entre l’Irlande qui connaît une croissance forte , des tensions inflationnistes et l’Allemagne qui est en récession . Quelle politique monétaire appliquer : augmenter les taux d’intérêt pour limiter l’inflation en Irlande , ou injecter de la monnaie dans l’économie pour favoriser la croissance en Allemagne et en France .La BCE est donc obligée d’appliquer une politique monétaire qui concilie des situations inconciliables : elle applique donc une politique monétaire qui s’opère par étapes , ce qui limite ses marges d’action .
· la politique monétaire menée par la BCE est largement suiviste de la FED et donc n’a pas permis d’assurer durablement l’indépendance et la crédibilité de l’euro par rapport au dollar .
· les critères de Maastricht institués pour assurer le passage à l’euro ont montré leurs inconvénients quand la Banque Centrale appliqua une politique monétaire restrictive . Les autorités nationales sont obligées d’adopter des politiques budgétaires restrictives , pour ne pas avoir un déficit budgétaire dépassant les 3 % .

CONCLUSION : comme l’écrit J.Cacheux , « en pratique , cependant , la politique monétaire européenne n’a , pour ses premières années d’existence , que modérément convaincu les marchés financiers et les observateurs , ses performances médiocres ne contribuant pas à asseoir sa crédibilité » .

B – LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS LE CADRE DE L’UEM

1 – DES POLITIQUES BUDGETAIRES QUI RESTENT NATIONALES (8 p 365)

Si la politique monétaire est du ressort de la BCE , les Etats ayant abandonné leur souveraineté sur la monnaie , la politique budgétaire demeure du ressort des gouvernements et des parlements des Etats membres . En moyenne , les budgets publics pèsent plus de 40 % du PIB , le budget de la Communauté représente lui 1,27 % du PNB de l’UE et une grande partie des dépenses sont concentrées sur l’agriculture ( PAC : elle représente 44,5 % du total des dépenses ) .Ce choix de ne pas doubler l’euro d’un budget fédéral s’explique par des raisons politiques : l’UEM remettait en cause la souveraineté des Etats dans un domaine essentiel ; remettre en cause la capacité des Etats à lever des impôts ou à fixer la politique budgétaire aurait été inacceptable pour les parlements et les opinions publiques .

2- MAIS DONT LA MARGE DE MANŒUVRE EST TRES LIMITEE

Les politiques budgétaires sont en effet cadrées par le Pacte de stabilité et de croissance ratifié en 97 dont l’objectif central est de limiter le déficit budgétaire agrégé de la zone euro et de prévenir les dérapages budgétaires préjudiciables aux autres membres , tout en permettant de faire face aux fluctuations cycliques de l’activité . La thèse qui a prévalu lors de la rédaction du traité de Maastricht considère que les politiques budgétaires nationales sont structurellement expansionnistes débouchant sur des déficits, donc sur une dette publique croissante qui , par un effet boule de neige , peut devenir insoutenable . Dès lors , les Etats feraient pression sur la Banque Centrale afin qu’elle assouplisse sa politique monétaire , ce qui remettrait en cause la crédibilité de l’euro . Chaque Etat membre est donc tenu de définir un programme de stabilité pluri-annuel , c’est-à-dire une politique d’ajustement des finances publiques tendant vers un niveau proche de l’équilibre ou assurant un excédent budgétaire . Ce programme est soumis chaque année à l’approbation du Conseil des ministre des finances européens . Le déficit public d’un Etat-membre ne doit jamais dépasser 3 % du PIB sauf circonstances exceptionnelles , c’est-à-dire une baisse de 2 % au moins du PIB . En cas de déficit jugé excessif par le Conseil , une procédure est mise en place qui peut aboutir à des sanctions ( 0,2 % du PIB plus 0,1 % de PIB par point de déficit en trop , dans la limite de 0,5 % ) .Cette sanction prend la forme d’un dépôt non rémunéré auprès de la Banque Centrale : si le déficit persiste , un nouveau dépôt doit être effectué qui est irrécouvrable au bout de 2 ans Le Pacte de stabilité reflète donc bien selon P.d’Arvisenet « la place accordée à la politique budgétaire dans l’union monétaire , celle d’une subordination à la politique monétaire . D’une part , l’objectif de la politique monétaire est clairement défini : il s’agit de la stabilité des prix .D’autre part , la BCE centralise la politique monétaire alors que les politiques budgétaires sont nationales et décentralisées »

3 – CE QUI REDUIT LA CAPACITE A REGULER LES DESEQUILIBRES INTERNES A L’UEM

a – EN THEORIE , L’UEM EST UNE ZONE MONETAIRE OPTIMALE ( ZMO ) QUI REEQUILIBRE L’ECONOMIE EN CAS DE CHOC

La notion de ZMO a été développée dans les années 60 par R.Mundell qui remet en cause le principe ricardien de l’immobilité internationales des facteurs de production . Selon Mundell , 2 pays ont intérêt à adopter une monnaie unique s’il existe des moyens qui contrecarrent la perte de l’instrument des taux de change , comme moyen de rétablir l’équilibre suite à un choc asymétrique , c’est-à-dire à un choc touchant de manière différente les économies appartenant à la zone monétaire . Selon Mundell , un des critères permettant de définir une ZMO est la mobilité des facteurs de production , en particulier du facteur travail . Ainsi , si la France est confrontée à un choc asymétrique générant du chômage , alors que la GB connaît une situation de plein emploi et de tensions inflationnistes , la résorption du déséquilibre sera opérée par l’émigration des chômeurs français qui iront travailler en GB , dont les salaires sont plus élevés en raison du manque de main d’œuvre . Ainsi , par le mécanisme de la loi de l’offre et de la demande : baisse des salaires en France , hausse en GB , on reviendra dans une situation d’équilibre dans les 2 pays . Mais , cette théorie ne paraît pas vérifiée dans le cadre européen , puisque , malgré la libre circulation des marchandises mais surtout des facteurs de production , les taux de chômage et les niveaux de vie demeurent très différents en Europe et convergent très lentement : le Luxembourg a un taux de chômage de 2,4 % , un niveau de vie en PPA de 49 056$ alors que la Grèce a un taux de chômage de 8 % et un niveau de vie de 16 816$ en 2000 . H .G.Johnson a donc proposé au début des années 70 un nouveau critère définissant une ZMO : l’intégration fiscale qui peut être définie par « la présence d’un mécanisme de stabilisation automatique entre régions » . Ainsi , l’introduction de l’euro aurait dû s’accompagner d’une intégration fiscale par le biais , par exemple d’un budget européen ayant explicitement une fonction de redistribution , c’est-à-dire que des transferts budgétaires s’opéreraient entre les régions connaissant une croissance et un excédent budgétaire et les régions en récession confrontées à un déficit budgétaire croissant . Mais , la solidarité européenne est encore très réduite , le budget fédéral pratiquement inexistant ( moins de 2 % )

b –EN PRATIQUE , AUCUN MECANISME N’EST PREVU DANS LE CADRE DE L’UEM POUR RESORBER LES CHOCS ASYMETRIQUES

Dans le cadre de l’UEM , les pays de la zone euro qui seraient confrontés à un choc asymétrique détériorant leur compétitivité ne peuvent plus utiliser le taux de change , c’est-à-dire la dévaluation , ni l’outil monétaire ( une baisse des taux d’intérêt ) pour relancer l’investissement et la croissance . Le seul instrument qui , en théorie , demeure disponible est la politique budgétaire qui , en cas de difficultés persistantes devrait permettre de relancer la croissance , ou , au moins , par le mécanisme des stabilisateurs automatiques d’éviter que la récession se transforme en dépression . Mais , le pacte de stabilité a limité la liberté des Etats de mener des politiques budgétaires autonomes , donc leur capacité à répondre à des chocs asymétriques est illusoire . Comme l’indique R.Prodi , président de la Commission européenne : « il n’est pas possible d’avoir des politiques divergentes . Je suis convaincu que la coordination des politiques économiques sera bientôt voulue par tous les Etats membres » . Pour l’instant , l’optimisme de Prodi paraît d’autant plus irréel que l’Europe qui avait de difficultés à s’entendre à 15 passe à 25 .

4 – UNE DISCIPLINE BUDGETAIRE DOGMATIQUE D’ORIENTATION LIBERALE

Selon J.P.Fitoussi , l’équilibre budgétaire tel qu’il est défini par le Pacte de stabilité est dangereux : « n’est-il pas de l’ordre de l’évidence que d’affirmer qu’il est préférable que les finances soient équilibrées ? Eh bien non ! Il est des dépenses – celles d’investissement – susceptibles d’accroître de façon permanente les revenus futurs , et qu’il est donc légitime de financer par emprunt . Ces dépenses peuvent être immatérielles , de recherche et de développement ou d’amélioration du système judiciaire par exemple . Plus généralement , si aujourd’hui le revenu est transitoirement plus faible que ce qu’il aurait dû être et que ce qu’il sera dans le futur , il est de meilleure politique d’emprunter , plutôt que de renoncer à des dépenses utiles pour préparer l’avenir » . Fitoussi applique ici la logique de la théorie de la croissance endogène qui considère que face à une récession , l’Etat pour maintenir le chemin de croissance le plus favorable doit mener une politique contra-cyclique favorisant l’investissement et l’innovation .Il oppose alors les EU et l’Europe : « aux EU , on est libéral par culture , par choix explicite et interventionniste par empirisme . En Europe , on est libéral par contrainte et orthodoxe par choix doctrinal . Outre que cela ne correspond ni à notre culture , ni à nos traditions , il est temps que l’on s’aperçoive , pour en finir avec la croissance molle que cette orthodoxie ne sert pas nos intérêts . »

II – QUELLES POLITIQUES STRUCTURELLES ? (repris du manuel en ligne brise pour tout ce qui suit)

A – DES FONDS STRUCTURELS VISANT A ASSURER UNE CONVERGENCE DES ECONOMIES ( 15 p 370)

L’intégration européenne a toujours recherché la réduction des inégalités aussi bien entre régions qu’entre Etats . Mais cette politique est devenue un impératif avec la création du marché unique et de l’UEM .En effet , les écarts de développement trop importants entre Etats rendaient impossibles l’intégration des pays les plus en retard dans l’UEM . Aussi un effort financier considérable a été réalisé à la fin des années 80 , puis de nouveau à la fin des années 90 pour qualifier les pays en retard . Trois types de fonds ont été mobilisés :
· le fonds social européen qui contribue à l’insertion professionnelles des jeunes , des chômeurs de longue durée
· le fonds européen de développement ou FEDER qui aide les régions économiquement les plus attardées · et surtout le fonds de cohésion institué en 92 pour les 4 pays alors les moins avancés : Irlande , Grèce , Espagne et Portugal Les sommes ainsi transférées ont ainsi pu être considérables puisque les fonds structurels dont ont bénéficié la Grèce , l’Irlande et le Portugal ont représenté entre 2 et 3,5 % du PIB , et entre 12 et 15 % de la FBCF nationale .Les sommes ainsi transférées ont assuré un rattrapage rapide des économies les plus en retard qui ont convergé et qui ont pu être qualifiées pour l ‘euro . Mais , 2 types de critiques ont été mises en évidence : · le contrôle des fonds versés a été insuffisant , ce qui a facilité les fraudes · les crédits n’ont pas forcément été utilisés de manière efficace Conséquence : les gros contributeurs que sont l’Allemagne et la France en particulier rechignent à financer des fonds d’autant plus coûteux que l’élargissement de l’Europe vise à intégrer 10 nouveaux pays ayant des niveaux de développement très différents . Le refus des pays riches d’opérer des transferts équivalents à ceux dont ont bénéficié l’Espagne , le Portugal dans les années 80 – 90 présente 2 dangers : · un mécontentement des nouveaux pays qui se voient mépriser · la création d’une Europe à 2 vitesses

B – LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE(

La notion de subsidiarité qui a été énoncée au XIX° siècle par L.Taparelli : « autant de liberté que possible , autant d’autorité que nécessaire » , montre une volonté de responsabiliser les individus et les groupes à tous les niveaux , puisque l’on ne délègue ses pouvoirs à l’autorité supérieure que lorsqu’on ne peut pas satisfaire soi-même ses besoins . En 1992 , le traité de Maastricht a introduit dans les textes communautaires le principe de subsidiarité comme un principe fondamental de l’organisation institutionnelle de la création européenne : les parties contractantes sont « résolues à poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens conformément au principe de subsidiarité » .Ceci conduit à une redistribution de l’action publique qui affaiblit les prérogatives des Etats nationaux :
· le niveau mondial s’intéresse aux questions globales auxquelles sont confrontées une économie et une société mondialisée : les questions d’environnement , le blanchiment des capitaux , …
· le niveau régional assume la fourniture de biens publics dans les domaines où les proximités ( culturelles , politiques , historiques , … ) réduisent les inconvénients de la centralisation et de l’homogénéisation .
Exemple : l’Europe prendrait en charge les infrastructures communautaires , les fonds structurels , une politique de recherche , une politique de la concurrence · le niveau national conserve le noyau dur d’assureur et du garant du contrat social : la solidarité , la sécurité , l’éducation , les politiques d’aménagement du territoire · le niveau infra-national ou local prend en charge la fourniture de biens publics selon le principe : l’Etat national ne doit s’occuper de ce qui peut être fait à l’échelon local . Ainsi , espère-t-on par une politique ambitieuse de décentralisation et / ou d’autonomie des régions renforcer l’efficacité de l’intervention publique et éviter une trop grande centralisation des pouvoirs conclusion : cela conduit à une fragmentation de la souveraineté nationale , dont les attributions sont progressivement remises en cause . Plus de pouvoirs aux régions et moins d’Etat pour mieux imposer l’Europe .Ce principe est en partie ambigu puisqu’il est compris différemment selon les acteurs :
· pour la Commission européenne , il signifie un affaiblissement des attributions de l’Etat qui est à la fois trop loin ou trop près pour être efficace
· pour le Conseil Constitutionnel français : « le respect du principe de subsidiarité n’intervient que si , et dans la mesure où , les objectifs ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres » .

C- SERVICES PUBLICS , SERVICES D’INTERET GENERAL , SERVICE UNIVERSEL (16 et 17p 370-371)

1- DEFINITIONS

a - LA NOTION DE SERVICES PUBLICS

Le juriste Léon Duguit a défini le service public comme : « toute activité dont l’accomplissement est indispensable à la réalisation de l’interdépendance sociale et de telle nature qu’elle ne peut être réalisée complètement que par l’intervention de la force gouvernante » .
3 principes permettent alors de définir le service public d’un point de vue juridique :
- l’égalité qui impose l’accès de tous aux services publics et interdit toute forme de discrimination , tant du point de vue du droit que des charges
- la continuité , c’est-à-dire l’obligation de répondre de façon continue aux besoins des clients sans connaître d’autres interruptions que celles prévues par la réglementation . Ce principe a longtemps été un obstacle à la reconnaissance du droit de grève dans les services publics - l’adaptabilité
– mutabilité : le service public est supposé être réactif , c’est-à-dire se montrer capable d’évoluer en fonction des changements d’exigence de l’intérêt général . Il peut être modernisé , étendu mais aussi restreint . Remarques : · ce concept de service public est essentiellement politique puisque les services publics garantissent le pacte social et en sont eux-mêmes le résultat · contrairement aux apparences , il ne faut pas confondre le service public et le secteur public , c’est-à-dire la mission et le statut , le destinataire et le propriétaire

b - LA NOTION DE SERVICE ECONOMIQUE D’INTERET GENERAL

Ce terme est mentionné dans l’article 90 du Traité de Rome , il désigne les activités de services marchands qui remplissent des missions d’intérêt général et sont soumises de ce fait , par les Etats membres , à des obligations spécifiques de services publics .

c - LE SERVICE UNIVERSEL Cette notion relativement floue représente une tentative de la Commission européenne de redéfinir le service public , les obligations qui découlent du service universel visent à assurer , partout , l’accès de tous à certaines prestations considérées comme essentielles de qualité et à un prix abordable .

2 - Les services publics à la française.

Après avoir donné quelques précisions de vocabulaire, nous verrons comment le poids des services publics s'est peu à peu accru en France, puis quelles sont les caractéristiques des services publics en France.
· Services publics et secteur public : les deux expressions ne sont pas synonymes. Le secteur public est l'ensemble des entreprises dont le capital est contrôlé par les pouvoirs publics. Ces entreprises peuvent produire des biens (Renault avant sa privatisation, par exemple) ou des services (La Poste, par exemple). Parfois, ces biens pourraient tout à fait être produits par des entreprises privées (comme les automobiles ou les avions). Les services publics regroupent des activités qui échappent à la logique marchande et sont donc assurées, en règle générale (mais c'est loin d'être toujours le cas, nous le verrons plus loin), par des administrations car elles sont considérées comme d'intérêt général (l'administration de la justice, par exemple). Le problème est bien sûr de déterminer ce qui, dans un pays donné à un moment donné, relève du service public. Une entreprise peut à la fois appartenir au secteur public et relever du service public (La Poste, par exemple). Qui produit les biens ou services collectifs dont nous avons parlé plus haut ? On pourrait penser que ce sont les services publics et le secteur public. C'est vrai, mais en partie seulement : ainsi, dans le domaine de la santé, une partie de la consommation collective est satisfaite par le service public des hôpitaux, mais une autre partie est satisfaite par des cliniques privées. On peut trouver la même chose dans le domaine de l'éducation. Autrement dit, le service public peut, dans certains cas, être assuré par des entreprises privées. Remarquons aussi que les entreprises du secteur public peuvent avoir une production qui n'a rien à voir avec le service public (des avions, par exemple).
· Les domaines considérés comme des services publics se sont beaucoup développés en France depuis 1945. Cela s'explique par la conception que nous avons des services publics, conception qui peut sembler de prime abord particulière à notre pays (d'où l'expression « à la française »). Traditionnellement, nous considérons que les services publics ont vocation à accomplir tout ce qui est indispensable au maintien du lien social et ne serait pas réalisé sans l'intervention des pouvoirs publics. Cela concerne donc à la fois la production de certains biens et services à caractère commercial (l'électricité, par exemple), la production de services partiellement ou totalement non marchands (comme la santé, par exemple), la production de services à caractère régalien (comme la justice ou la police, par exemple). Les services publics participent donc aussi à la redistribution, jugée comme nécessaire dans notre société. Au fur et à mesure du développement de l'Etat providence, les domaines relevant des services publics se sont donc étendus.
Quelles sont les caractéristiques de ces services publics à la française ? On peut en présenter un certain nombre :
· Une étroite imbrication entre services publics, pouvoirs publics et secteur public : pour les Français, il est clair que les services publics doivent être exécutés directement par les pouvoirs publics via les administrations ou les entreprises relevant du secteur public. Il est manifeste cependant que, des activités proprement commerciales (comme la banque, l'assurance ou la chimie avant leur privatisation) étaient assurées par des entreprises du secteur public sans relever des services publics.
· Cependant le mode de production des services publics est assez hybride : une partie non négligeable de ce qui relève du service public est assurée par des entreprises privées par le biais de « concessions de service public ». Ainsi la restauration scolaire est-elle de plus en plus souvent concédée à des entreprises privées, alors que, traditionnellement, c'est du personnel « Education nationale » qui assure ce service. De même, la construction de certaines autoroutes a été concédée moyennant le respect d'un cahier des charges à des sociétés privées ou d'économie mixte qui perçoivent les péages.
· Trois principes fondamentaux s'appliquent à la production des services publics : continuité (il ne doit pas y avoir d'interruption du service public, sauf application du droit de grève), égalité (les usagers dans la même situation doivent pouvoir bénéficier des mêmes services au même coût), adaptabilité (les services publics doivent s'adapter aux besoins des usagers). Ces principes se traduisent en particulier par un prix identique (quand les services sont payants) sur tout le territoire : alors qu'on sait bien qu'il coûte plus cher de raccorder au téléphone un usager vivant en montagne qu'un usager vivant en ville, on leur fait payer le même prix.
· Les services publics ayant pour objectif de maintenir la cohésion sociale, on demande souvent à ceux qui les produisent une certaine morale professionnelle, un autre rapport à l'argent, au pouvoir ou aux usagers (que l'on n'appelle pas « clients », d'ailleurs), obtenus en contrepartie de l'octroi d'un statut particulier, celui de la fonction publique ou d'un statut proche.
Conclusion : la conception française des services publics a débouché sur la constitution d'un vaste secteur public, pas forcément producteur de services publics, et sur l'extension des services dits « publics ». Ainsi, en France, les prélèvements obligatoires représentaient 37.9% du PIB en 1978 et 43.9% en 2002 (source INSEE). L'intégration dans l'Union européenne a provoqué une remise en cause, au moins partielle, de cette conception en suscitant le développement d'une conception communautaire du service public.

3 - Comment l'Union européenne pose-t-elle le débat autour des services publics ?

L'Union européenne emploie l'expression « services d'intérêt général » de préférence à celle de « services publics ». Ce n'est évidemment pas par hasard et nous verrons quelle conception du service public sous-tend cette appellation. Nous nous demanderons ensuite comment se passe le processus de convergence autour de cette question.
· Du service public au service d'intérêt économique général : l'Union européenne ne connaît pas le service public mais seulement le « service d'intérêt économique général », service marchand mettant en jeu des intérêts collectifs importants. Ce service d'intérêt économique général peut très bien être assuré par des entreprises privées. Il n'y a donc pas de lien avec la propriété publique, alors qu'en France on a tendance à considérer que le service public doit être assuré par le secteur public. En particulier, l'existence de monopoles publics produisant les biens et services d'intérêt général a toujours été encouragée en France alors qu'ils constituaient des obstacles à la réalisation du marché unique recherché par l'Union européenne.
· L'Union européenne a cependant de manière non équivoque reconnu la nécessité de services publics pour le maintien de la cohésion sociale et la possibilité pour les Etats membres de réduire la concurrence quand cela était nécessaire pour accomplir les missions d'intérêt général. Depuis 1996, l'Union européenne, dans une communication sur les services d'intérêt général, reconnaît la légitimité des services publics et reconnaît aux Etats le droit de délimiter eux-mêmes les missions d'intérêt général. Au-delà d'un « service universel » dont nous allons reparler, les Etats ont le choix d'étendre plus ou moins leurs services publics. Mais l'ouverture de principe à la concurrence exige une définition précise des missions de service public.
· Le service universel est une sorte de service minimum de base, dans un domaine donné (le téléphone, par exemple), avec des prestations dont la qualité est précisée, et à un prix « accessible ». Ce service universel doit être accessible à tous dans l'Union européenne, avec les mêmes caractéristiques, en particulier sur la qualité du service offert.Le service public, dans un pays donné, peut dépasser le service universel. La définition d'un service universel a l'avantage de limiter la concurrence de manière précise, celle-ci pouvant s'exercer sur les prestations de services au-delà du service universel. Si l'on prend l'exemple du téléphone en France, le service universel consiste en la fourniture d'un service de téléphonie vocale, d'un service de renseignements, d'un annuaire et en la gratuité des appels d'urgence. Mais le service public des télécommunications français (donc au-delà du service universel) comprend aussi, par exemple, l'accès au réseau numérique.
Finalement, les services publics « à la française » ne sont sans doute pas menacés dans leur nature. En revanche, l'organisation mise en place pour les produire est, elle, menacée, c'est-à-dire qu'elle devra s'adapter aux règles européennes. Cette adaptation est d'ailleurs largement entamée, sous la pression européenne certes, mais aussi du fait des déficits publics qui imposent à l'Etat français de reconsidérer son activité. Ainsi, l'ouverture à la concurrence, exigée par Bruxelles, s'est-elle faite par l'ouverture du capital de certains monopoles publics aux capitaux privés. De même, certaines sociétés fournissant des services de réseaux (EDF, la SNCF, par exemple) ont été scindées, la partie correspondant aux infrastructures constituant un monopole naturel, la partie concernant l'utilisation du réseau étant ouvert à la concurrence. Ainsi, la SNCF a été divisée en deux sociétés, l'une propriétaire du réseau de voies ferrées, l'autre louant les voies à la première pour y faire circuler des trains, en concurrence avec d'autres entreprises européennes ayant la même activité.
Conclusion La question du service public, malgré une certaine convergence imposée par l'intégration européenne, n'est pas réglée pour autant. La libéralisation observée à peu près dans tous les Etats depuis les années 1980 a paru imposer aux services publics les règles du marché. Mais les résultats de cette libéralisation, quand elle a été rapide comme en Grande-Bretagne, sont peu convaincants : ainsi la privatisation du rail britannique a-t-elle débouché selon Tony Blair sur « un enfer absolu » (matériel vieillissant, sécurité sacrifiée, retards, trains bondés et tarifs souvent double de ceux de la SNCF). L'Union européenne en a tiré la conclusion qu'il fallait mettre en place une nouvelle régulation. En particulier, on a développé dans de nombreux domaines et dans de nombreux pays des autorités (ou des instances) de régulation, indépendante à la fois des pouvoirs publics et des entreprises du secteur concerné, chargées de prévoir les règles s'imposant à tous les opérateurs du secteur et d'en contrôler l'application. Ces autorités doivent être constituées de toutes les parties prenantes du secteur concerné, en particulier les usagers. Ainsi, en France, on peut citer aussi bien le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA), déjà ancien, que l'Autorité de Régulation des Télécommunications (ART), créée en 1996, ou la Commission de Régulation de l'Electricité (CRE) créée en 2000.

4 – UN CHOIX POLITIQUE

Le modèle néo-classique postule que la concurrence réalise l’optimum social , c’est-à-dire que le processus de décisions décentralisées reliées par l’échange marchand est efficace au sens où il permet de produire au moindre coût ce que veulent les consommateurs . Dans ce cadre , les activités de service public se justifient uniquement par des défaillances du marché :
· l’existence d’un monopole naturel dû à la présence de rendements croissants
· la présence d’effets externes
· la prise en compte du long terme en raison de la myopie des agents
· la présence de biens collectif
Mais , en France , dès 1945 , l’intervention de l’Etat est telle qu’elle dépasse largement les seules délimitations techniques et économiques : protection sociale , éducation , …
La délimitation du périmètre des services publics a un choix politique : l’Etat doit être présent dès lors que les droits fondamentaux sont en jeu .
L’ Europe souligne certes dans le traité d’Amsterdam la place qu’occupe les services d’intérêt général parmi les valeurs communes de l’Union , ainsi que leur rôle dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale . Mais , à Lisbonne , en 2000 , le Conseil européen a décidé : « d’achever et de rendre pleinement opérationnel le marché intérieur » en préconisant une libéralisation accrue dans tous les domaines . On ne voit pas pour l’instant comment l’Europe entend concilier la libéralisation accrue et les missions d’intérêt général renforcées . On constate déjà , en effet , les conséquences des libéralisations engagées en matière d’inégalités d’accès aux services publics, de polarisation des territoires et de destruction d’emplois , ainsi que les limites d’un accompagnement « social » pensé uniquement comme une aumône pour les plus démunis ou les plus isolés .
La notion européenne de service universel apparaît en France en 1996 au sujet des télécommunications .Désormais , le service public est découpé en 3 :
· le service universel
· les services obligatoires
· les missions d’intérêt général
Cette définition remet en cause l’égalité des usagers , remplacée par l’idée d’assistance à certaines catégories , et la péréquation tarifaire , fondements de la notion de services public . Elle laisse de côté la question du financement des services obligatoires , ou de la représentation de tous les acteurs dans le processus de décision et d’évaluation .

D- LA POLITIQUE DE PROTECTION SOCIALE AU CARREFOUR DES CONTRAINTES ET DES CHOIX.

La politique de protection sociale répond à une nécessité : nos sociétés ont décidé, au moins depuis la fin de la seconde guerre mondiale, qu'il fallait « protéger » les plus faibles pour garantir, maintenir, favoriser, la cohésion sociale. Cette politique est bien sûr une politique de long terme, donc une politique structurelle. Qui dit politique dit un ensemble d'objectifs et de moyens à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs. On se doute bien que l'intégration économique européenne modifie non seulement les conditions de la mise en œuvre de la protection sociale mais sans doute aussi ses principes mêmes.
Après avoir rappelé le rôle de la protection sociale dans la cohésion sociale, nous montrerons la diversité des régimes de protection sociale européens, puis les contraintes qu'a fait peser l'intégration européenne sur ces régimes. Enfin, nous présenterons les voies, possibles ou déjà engagées, vers la construction d'une Europe sociale.

.1 - Le rôle de la protection sociale dans la cohésion sociale

Le système de protection sociale qui s'est mis en place dans les pays européens surtout depuis la seconde guerre mondiale a clairement comme objectif de donner à chaque citoyen des droits sociaux qui lui permettent, quels que soient les aléas de son existence, de continuer à se sentir membre de la société. Les droits sociaux tissent des liens entre les individus indépendamment de leur appartenance familiale, religieuse ou autre. Ils ont en général une contrepartie, celle de participer (ou d'avoir participé) à la production des richesses de la nation. On peut noter cependant que les systèmes mis en place, les risques couverts, peuvent être très différents de pays à pays, la place laissée à la solidarité familiale ou à l'assurance, par exemple, étant plus grande dans certains pays que dans d'autres. Mais, malgré cette diversité, partout, la protection sociale conserve cet objectif d'intégrer tous les membres de la société en leur accordant des droits sociaux.

a - La diversité de la protection sociale dans les pays de l'U.E. : risques garantis et niveau de protection

On peut évaluer le niveau de protection par la part des dépenses de protection sociale dans le PIB de chaque pays.


Si l'on prend l'année 2000, on observe un écart substantiel entre l'Irlande où les dépenses de protection représentent 14.1% du PIB et la Suède où elles en représentent plus de 32%, soit une proportion plus de 2 fois supérieure. Ces différences peuvent s'expliquer par des différences de richesses du pays : le Portugal a un niveau de développement plus faible que la plupart des autres pays de l'Union et on peut comprendre le relativement faible poids des prestations sociales dans le PIB. Ce n'est pas le cas du Luxembourg : on a là plutôt le résultat d'un choix politique différent, où la protection sociale est davantage confiée au marché dans une logique d'assurance individuelle qu'à un système collectif comme dans les pays du nord de l'Europe par exemple.
Cette diversité dans l'importance quantitative accordée à la protection sociale va rendre la convergence des systèmes de protection sociale difficile, les pays ayant un faible niveau de protection ne souhaitant pas l'augmenter et les pays en ayant un fort pouvant difficilement (sur le plan politique intérieur) abaisser leur niveau de protection.
La diversité touche également les risques couverts.

Si dans tous les pays , la part des prestations sociales consacrées à la vieillesse est la plus importante, on voit qu'elle est cependant très variable selon les pays (moins de 40% au Danemark, plus de 60% en Italie). Si l'Irlande consacre une part relativement très faible de ses prestations sociales (comparé aux autres pays) à la vieillesse, cela s'explique en partie par le fait que la proportion de personnes de plus de 65 ans dans la population est plus faible qu'ailleurs, mais en partie seulement, sans doute. Les différences sont encore plus manifestes pour d'autres risques : l'Italie consacre moins de 4% de ses prestations sociales aux prestations familiales alors que le Luxembourg y consacre plus de 16%, soit 4 fois plus proportionnellement. L'Italie consacre 0.2% de ses prestations à la lutte contre l'exclusion et au logement social alors que le Danemark y consacre plus de 6%. Ces différences signifient que ces pays n'ont pas la même conception de la protection sociale, et par exemple pour l'Italie dont nous venons de citer les chiffres, que famille et logement restent dans l'espace privé où les solidarités traditionnelles jouent encore sans doute un grand rôle, à la différence de pays comme la France ou le Danemark.
Cette diversité dans la façon de couvrir les différents risques va poser problème quand il s'agira, au sein de l'Union européenne, de discuter d'une éventuelle harmonisation des politiques de protection sociale, comme nous le verrons plus loin.
b - La diversité de la protection sociale dans les pays de l'U.E. : les modes de financement.
Les dépenses de protection sociale doivent être financées par des recettes (parce que l'argent ne tombe toujours pas du ciel !). Il peut s'agir de recettes publiques (impôts et taxes), c'est ce que l'on appelle le financement public ; il peut s'agir aussi de contributions reposant sur l'activité professionnelle, sous la forme essentielle de cotisations sociales prélevées sur les salaires (qu'elles soient versées par les employeurs ou par les salariés ne changeant rien à l'affaire). On retrouve dans ce domaine une très grande diversité du mode de financement de la protection sociale

On voit assez clairement qu'il existe des pays qui ont choisi de financer leur protection sociale pour l'essentiel par des impôts (le Danemark, par exemple) alors que d'autres font reposer leur système sur les cotisations professionnelles, c'est-à-dire que la protection sociale est rattachée à l'activité professionnelle (l'Allemagne et la France, par exemple). Aucun pays ne fait tout l'un ou tout l'autre.
Cette diversité dans le financement amène, elle aussi, des difficultés quand il s'agit de faire converger les systèmes de protection sociale.

c - L'harmonisation des systèmes de protection sociale, une obligation ?

Pour diverses raisons, que nous allons présenter, l'harmonisation des systèmes de protection sociale est souvent présentée comme une nécessité, cette nécessité permettant de justifier des réformes présentées comme « inévitables ».
· La réalisation du Marché unique met en concurrence des espaces nationaux aux réglementations parfois très différentes. Les entreprises vont donc réclamer des charges équivalentes d'un pays à un autre de manière à préserver la libre concurrence, le risque étant, si cette égalité de traitement n'était pas réalisée, que les entreprises délocalisent leurs activités dans les pays de l'Union où les charges liées à la protection sociale seraient les moins élevées (l'Irlande, par exemple). Dans les pays à niveau de protection élevée, cet argument est souvent mis en avant pour justifier des réformes visant à diminuer les coûts de la protection sociale, au nom de la compétitivité des entreprises nationales.
· Dans le même ordre d'idées (les idées libérales), on avance souvent l'argument de la nécessaire flexibilisation de la main d'œuvre, donc de la diminution des garanties sociales systématiquement accordées aux salariés.
· Enfin, la nécessité de réaliser les critères de Maastricht pour entrer dans l'Union monétaire et le maintien de l'obligation de respecter ces critères depuis imposent aux Etats une stricte limitation de leurs déficits publics. Or la protection sociale joue un grand rôle dans ces déficits. Il semble donc « obligatoire » dans certains pays (la France et l'Allemagne, par exemple) de réformer le système de protection sociale dont on a vu dans le chapitre 5 qu'il traversait une crise structurelle de financement.
Ces trois facteurs ont contribué à une harmonisation effective des systèmes, même si celle-ci est loin d'être réalisée comme nous l'avons vu dans le paragraphe précédent. En effet, les différences sont moins grandes aujourd'hui dans le mode de financement qu'elles ne l'étaient il y a 10 ans : ainsi, par exemple, en 1990, le Danemark finançait à plus de 80% son système de protection sociale par des contributions publiques alors que la France ne le finançait par des contributions publiques qu'à hauteur de 17% ; en 1999, les chiffres sont respectivement de 65 et 30%, donc beaucoup plus proches même s'ils restent très différents. En ce qui concerne le niveau de protection sociale, en utilisant le même indicateur que dans le paragraphe précédent, on observe là aussi que l'écart se réduit, les pays ayant les niveaux les plus élevés ayant diminué leur taux (en Suède, par exemple, la part des dépenses de protection sociale dans le PIB passe de 34.3% à 32.3% entre 1991 et 2000) alors que les pays ayant les plus faibles taux ont augmenté le leur (ainsi au Portugal, où la part passe de 17.2% à 22.7%), exception faite de l'Irlande qui avait déjà un faible niveau en 1991 et qui l'a encore diminué entre 1991 et 2000 (la part passe de 19.6 à 14.1%).
On voit donc que la construction européenne exerce une pression sur l'harmonisation des systèmes de protection sociale. La question est de savoir dans quelle mesure il s'agit d'une harmonisation choisie, vers la construction d'une Europe sociale qui offrirait des garanties et une protection réelle à tous les citoyens ou s'il s'agit d'un abandon de l'idée même de protection sociale au service de la solidarité au profit de l'extension du rôle du marché et du développement de la protection individuelle de type assurantielle.

d - L'harmonisation des systèmes de protection sociale, un choix vers la construction d'une Europe sociale ?

On voit le risque de l'évolution constatée dans le paragraphe précédent : se dirige-t-on vers une harmonisation « vers le bas », dictée par le marché, ou choisit-on d'aller vers de nouvelles règles, communes, visant à protéger les personnes sans exclusive et à maintenir la cohésion sociale, tout en résolvant les questions économiques posées par les évolutions structurelles de la protection sociale ?
Après avoir montré que l'Union européenne semble avoir choisi la voie de la construction d'une réelle Europe sociale, nous présenterons les questions qui restent posées.
· L'Europe sociale en marche : il faut bien dire que pendant très longtemps, l'harmonisation des systèmes de protection sociale est restée un vœu pieux, chaque pays gérant comme il l'entendait sa protection sociale. Mais les effets négatifs et les risques à long terme de ce « chacun pour soi » sont devenus évidents et à la fin des années 1990, les institutions de l'Union européenne ont compris la nécessité de la coordination réelle des politiques sociales. Les premières mesures visent la politique de l'emploi. Celle-ci ne concerne pas directement la protection sociale mais, en fait, elle lui est très liée : en effet, la protection sociale repose pour partie (et parfois une très grande partie) sur l'activité professionnelle. De la coordination des politiques de l'emploi, on est ensuite passé à une coordination concernant d'autres domaines de la politique sociale.
· C'est dans le Traité d'Amsterdam (1996) que l'on trouve pour la première fois une référence explicite à une politique européenne de l'emploi, celle-ci devant tendre au plein emploi. La coordination effective des politiques nationales de l'emploi se développera ensuite dans le cadre du « processus de Luxembourg » (fin 1997) par le biais de définition d'orientations communes et par l'obligation pour chaque pays de communiquer aux autres chaque année les mesures prises pour atteindre les orientations communes et d'en faire une évaluation commune.
· A partir de 2000, la « méthode ouverte de coordination » est étendue à d'autres domaines concernant la protection sociale : retraites, systèmes de santé, etc. Il y a donc une définition en commun d'objectifs de protection sociale, ce qui correspond à peu près à la construction de normes européennes. Ces normes doivent guider les réformes, considérées comme nécessaires (en particulier à cause des questions financières). L'idée générale est que les systèmes doivent privilégier l'emploi, en visant à augmenter significativement le taux d'emploi européen. Les mesures prises dans les pays doivent donc s'intégrer dans ce cadre
On voit donc que la construction d'une Europe sociale est en marche. Mais il est bien difficile de dire ce qu'il va en résulter, du fait des problèmes qui se posent encore.
Les questions encore posées sont essentiellement politiques :
· L'établissement de normes européennes guidant les politiques sociales nationales doit déboucher sur des réformes des systèmes de protection sociale. Les principes sur lesquels reposent ces normes doivent être discutés au niveau communautaire. Or, on observe que, pour le moment, dans les débats européens, ceux dont on entend le plus la voix sont les représentants des entreprises et des institutions financières, organisés en lobbies très influents à Bruxelles. Les autres acteurs de la vie économique et sociale, les représentants des travailleurs ou des partis politiques, sont beaucoup moins présents, probablement parce qu'ils considèrent que le débat sur la protection sociale doit surtout se situer au niveau national. Le risque est évidemment que l'Union européenne n'adopte une configuration minimaliste de protection sociale, sous l'influence de ceux qui sont les seuls à être présents dans les débats.
· L'entrée de 10 nouveaux membres en mai 2004 risque aussi de pousser l'Union européenne vers une position minimaliste : ces pays entrants sont souvent à relativement faible niveau de développement et donc à niveau de protection sociale faible. On ne peut pas leur imposer de respecter rapidement des normes européennes nettement plus élevées (du fait du coût financier, en particulier). Et leur présence dans le Marché unique va encourager certains à réclamer, au nom de la libre concurrence, une égalisation des conditions de protection sociale vers ce bas niveau.
Il y a donc des enjeux importants dans le débat européen autour de la protection sociale. Manifestement, la volonté politique de l'Union de marcher vers une Europe sociale est réelle. Mais les Etats restent jaloux de leurs prérogatives dans ce domaine et le chacun pour soi présente de réels risques pour les valeurs sous-tendant nos systèmes de protection sociale. On ne peut donc pas dire aujourd'hui de quoi sera faite l'Europe sociale de demain. Le résultat dépend essentiellement de l'implication au niveau européen de tous les acteurs de la vie économique et sociale nationale.